헌재결정례정보

【판시사항】

가. 국회의원이 국회의장의 직무를 대리하여 법률안 가결선포행위를 한 국회부의장을 상대로 위 가결선포행위가 자신의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였음을 주장하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있는지 여부(소극)
나. (1) 국회의원이 법률안 심의ㆍ표결권을 포기할 수 있는지 여부(소극)
(2) 의사진행을 방해하거나 다른 국회의원들의 투표를 방해한 국회의원이 자신의 심의ㆍ표결권이 침해되었음을 주장하여 국회의장을 상대로 제기한 권한쟁의심판청구가 소권의 남용으로서 부적법한 것으로 볼 수 없다고 한 사례
다. ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부개정법률안’(이하 ‘신문법안’이라 한다)의 가
결선포행위에 대하여
(1) 안건의 제안취지 설명 절차가 위법하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(소극)
(2) 질의ㆍ토론 절차가 위법하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(적극)
(3) 표결 절차에서, 표결의 자유와 공정이 현저히 저해되고 그로 인하여 표결 결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성이 있는지 여부 및 다수결의 원칙에 위배되어 국회의원의 표결권을 침해하였는지 여부(적극)
라. ‘방송법 일부개정법률안’(이하 ‘방송법안’이라 한다)의 가결선포행위에 대하여
(1) 안건의 제안취지 설명 절차가 위법하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(소극)
(2) 질의ㆍ토론 절차가 위법하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(소극)
(3) 표결 절차에서 일사부재의의 원칙에 위배하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(적극)
마. ‘인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안’(이하 ‘인터넷멀티미디어법안’이라 한다) 및 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’(이하 ‘금융지주회사법안’이라 한다)의 가결선포행위에 대하여
(1) 안건의 제안취지 설명 및 질의ㆍ토론 절차가 위법하여 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(소극)
(2) 금융지주회사법 수정안이 국회법 제95조가 정한 수정동의에 해당하는지 여부(적극)
바. 신문법안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구의 인용 여부(소극)
사. 방송법안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구의 인용 여부(소극)

【결정요지】

가. 권한쟁의심판에서는 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인적격을 가지므로, 이 사건 심판은 의안의 상정ㆍ가결선포 등의 권한을 갖는 국회의장을 상대로 제기되어야 한다. 국회부의장은 국회의장의 직무를 대리하여 법률안을 가결선포할 수 있을뿐(국회법 제12조 제1항), 법률안 가결선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없으므로, 국회부의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 인정되지 아니한 자를 상대로 제기되어 부적법하다(이하, ‘피청구인’이라고만 표시되었을 경우 이는 국회부의장이 ‘피청구인 국회의장’의 직무를 대리한 것을 의미한다).
재판관 조대현의 보충의견
이 사건은 국회의 심의ㆍ표결행위를 전체적으로 심판대상으로 삼는 것이므로 국회를 대표하는 국회의장이 피청구인 적격을 가지고, 국회부의장은 국회의 대표자가 아니므로 피청구인 적격을 가진다고 볼 수 없다.
나. (1) 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 국민에 의하여 선출된 국가기관으로서 국회의원이 그 본질적 임무인 입법에 관한 직무를 수행하기 위하여 보유하는 권한으로서의 성격을 갖고 있으므로 국회의원의 개별적인 의사에 따라 포기할 수 있는 것은 아니다.
(2) 이 사건 권한쟁의심판의 경우는 헌법상의 권한질서 및 국회의 의사결정체제와 기능을 수호ㆍ유지하기 위한 공익적 쟁송으로서의 성격이 강하므로, 청구인들 중 일부가 자신들의 정치적 의사를 관철하려는 과정에서 피청구인의 의사진행을 방해하거나 다른 국회의원들의 투표를 방해하였다 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 심판청구 자체가 소권의 남용에 해당하여 부적법하다고 볼 수는 없다.
재판관 이동흡의 일부 각하의견
일부 청구인들은 문제된 안건에 대하여 심의ㆍ표결권을 행사할 수 있었음에도 이를 행사하지 아니하였을 뿐만 아니라, 오히려 피청구인의 의사진행과 다른 국회의원들의 심의ㆍ표결권 행사를 원천적으로 불가능하게 하려고 적극적으로 방해하였는바, 위 청구인들에 대하여는 권한쟁의심판청구의 적법요건으로서 권리보호필요성이 인정되지 아니하므로, 위 청구인들의 심판청구는 각하되어야 한다.
다. (1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 적법의견
제안취지의 설명에 관한 국회법 규정의 취지는 심의ㆍ표결에 참가할 국회의원으로 하여금 제안된 법률안의 취지와 내용을 알게 하고자 하는 것이다. 이 사건에서 국회의원들이 실제로 신문법 수정안을 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있는 상태에 있었으므로, 신문법 수정안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 볼 것이다. 따라서 피청구인이 제안취지 설명에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기는 어렵다.
재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 적법의견
신문법 수정안이 표결개시 선언될 때 e-의안시스템에 입력되었을 뿐 아직 회의진행시스템에 입력되지 아니한 절차적 흠결이 있다. 그러나, 청구인들이 e-의안시스템에 의하여도 신문법 수정안의 내용을 파악할 수 있었고, 표결이 실질적으로 개시되기 전에 의안이 회의진행시스템에 입력된 이상, 회의장의 질서가 극도로 문란하였던 상황에서 피청구인이 위와 같은 제안취지 설명을 유효한 것으로 보고 표결 절차를 진행한 것은 국회의장의 자율적 의사진행권한범위를 벗어나지 아니하였다. 따라서 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해할 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다.
재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위법의견
법률안 제안취지의 설명은 의안에 대한 질의ㆍ토론 및 표결을 위한 의사결정의 불가결한 전제가 되므로, 일반적인 ‘구두설명’이 아닌 다른 방식으로 대체되는 경우 제안자가 직접 설명한 것과 다름없다고 인정될 정도로 용이하고 간편한 방식으로, 질의ㆍ토론 및 표결 절차가 진행되기 전에 이루어져야 한다. 이 사건에서 신문법 수정안 표결 선포 후 표결이 실제로 개시되기 30여초 전에 해당 안건을 회의진행시스템에 입력한 것으로는 국회법이 요구한 ‘안건의 제안취지 설명’이 이루어졌다고 볼 수 없다. 결국, 피청구인은 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여 제안자의 취지설명도 없는 상태에서 표결을 선포한 잘못이 있고, 따라서 국회법 제93조 단서에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다.
(2) 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환의 위법의견
국회의 심의 절차는 의회주의 이념을 기초로 하는 국회 입법 절차의 본질적인 부분이다. 국회법 제93조도 심의 절차를 특별한 사유가 없는 한 입법 절차에서 반드시 거쳐야 할 절차로 규정하고 있고, 특히 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 본회의의 의결에 의하여도 질의ㆍ토론 절차를 생략할 수 없도록 함으로써 안건에 관한 심의가 보장되도록 하고 있다.
피청구인은 신문법안을 다른 법안들과 일괄 상정하고, 그 즉시 그에 대한 질의ㆍ토론은 실시하지 않겠다고 선언한 다음 곧바로 위원회의 심사를 거치지 않은 신문법 수정안에 대한 표결을 선포하였으며, 표결선포 후 약 11분 가량이 지난 후에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력되고, 그로부터 약 30초 후에 투표가 시작된 점 등의 회의 진행상황에 비추어보면, 청구인들이 피청구인의 표결선포 전에 질의나 토론 신청을 준비하는 것은 물리적으로 불가능하였다. 또한 국회법 제110조 제2항에 따라 표결선포 이후에는 질의ㆍ토론 자체가 허용되지 않으므로, 피청구인이 의안 내용을 사전에 제공하지 아니한 채 표결선포를 함으로써 질의 및 토론 신청의 기회는 실질적으로 봉쇄되었다.
이러한 사정을 종합하면, 피청구인이 청구인들에게 신문법 수정안에 대한 질의ㆍ 토론 신청을 할 수 있는 기회를 사전에 부여하였다고 볼 수 없으므로, 이러한 상태에서 질의ㆍ토론 절차를 생략한 피청구인의 의사진행은 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
재판관 김종대, 재판관 이동흡의 위법의견
위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우에 국회의장이 질의ㆍ토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의장의 의사진행 권한의 한계를 넘어 청구인들의 질의ㆍ토론의 기회를 봉쇄하는 것으로서 정당화될 수 없으므로, 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
재판관 이공현, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 적법의견
국회의장은 질의ㆍ토론 절차를 진행함에 있어 질의 유무를 확인한 후 질의 신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론 신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이나, 회의 운영상 질의 신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하고, 이는 토론의 경우도 동일하다.
피청구인은 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황에서, 청구인들의 의사진행 저지행위에 비추어 의안에 대한 질의ㆍ토론이 없을 것으로 예상하여 신문법 원안 또는 수정안에 대하여 질의ㆍ토론 신청 유무를 확인하지 않은 채 질의ㆍ토론을 생략한 후 표결을 선포하였는바, 제반 사정과 국회의 자율성에 비추어 볼 때, 피청구인의 그러한 판단이 객관적으로 명백히 잘못되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
(3) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환의 위법의견
헌법 제49조가 천명한 다수결의 원칙은 국회의 의사결정 과정의 합리성 내지 정당성이 확보될 것을 전제로 한 것이고, 국회의원의 법률안 표결권은 국회의 구성원으로서 자신과 다른 국회의원의 표결권이 모두 정당하게 행사되고 확인되는 과정을 거쳐 국회의 최종 의사로 확정되는 국회입법권의 근본적인 구성요소이다. 따라서 법률안에 대한 표결의 자유와 공정이 현저히 저해되고 이로 인하여 표결 결과의 정당성에 영향을 미칠 개연성이 인정되는 경우라면, 그러한 표결 절차는 헌법 제49조 및 국회법 제109조가 규정한 다수결 원칙의 대전제에 반하는 것으로서 국회의원의 법률안 표결권을 침해한다.
신문법 수정안 표결 전후의 무질서하였던 회의장 상황 및 현행 전자투표 방식의 맹점 등을 고려할 때, 피청구인으로서는 표결과정에서 요구되는 최소한의 질서를 확보하고 위법한 투표행위나 투표 방해행위를 제지하는 등의 조치를 취하였어야 함에도 그러지 못한 결과, 신문법 수정안에 대한 표결 과정에 권한 없는 자에 의한 임의의 투표행위, 위법한 무권 또는 대리투표행위로 의심받을 만한 여러 행위, 투표방해 또는 반대 투표행위 등 정상적인 절차에서 나타날 수 없는 투표행위가 다수 확인되는바, 신문법 수정안에 대한 표결 절차는 자유와 공정이 현저히 저해되었다.
신문법 수정안 표결 전후 상황, 위법의 의심이 있는 투표행위의 횟수 및 정도 등을 종합하면, 신문법 수정안의 표결 결과는 극도로 무질서한 상황에서 발생한 위법한 투표행위, 정당한 표결권 행사에 의한 것인지를 객관적으로 가릴 수 없는 다수의 투표행위들이 그대로 반영된 것으로서, 표결과정의 현저한 무질서와 불합리 내지 불공정이 표결 결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성이 있다.
결국, 피청구인의 신문법안 가결선포행위는 헌법 제49조 및 국회법 제109조의 다수결 원칙에 위배되어 청구인들의 표결권을 침해한 것이다.
재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 적법의견
피청구인의 신문법안 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 표결권을 침해하였다고 하기 위하여는, 신문법안 표결이 극도의 혼란 속에서 이루어졌고 그 과정에서 비전형적인 투표행위가 있었다고 하더라도, 그것이 실제 표결 결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다고 인정할 수 있어야 한다. 그러나 이 사건 증거만으로는 이러한 점을 인정하기에 부족하므로, 청구인들의 표결권이 침해되었다고 볼 수 없다.
재판관 김종대의 적법의견
국회의 자율권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 국회의장의 법률안 가결선포행위와 관련된 의사진행 절차상의 제반 사실을 인정함에 있어서도 특별한 사정이 없는 한 국회본회의 회의록의 기재 내용에 의존할 수밖에 없다. 따라서 청구인들이 주장하는 무권 또는 대리투표 등이 국회본회의 회의록에 명기되어 있지 아니한 이 사건의 경우 특별한 사정이 없는 한 국회의 의사진행 절차가 적법하게 이루어졌다고 볼 수밖에 없다.
라. (1) 방송법안의 경우 의안이 회의진행시스템에 입력된 후 법률안에 대한 표결이 선포되었고 그러한 상태가 표결 종료 시까지 유지되어 있었으므로, 국회법 규정이 요구하는 의안에 대한 제안취지 설명은 이루어졌다고 볼 것이다.
(2) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 적법의견
방송법안의 경우 청구인들은 표결이 선포되기 전에 질의나 토론을 신청할 기회가 충분히 있었는바, 질의나 토론 신청이 있었다는 점이 명백하지 않은 이상 질의나 토론 신청이 없는 것으로 판단하고 의사를 진행한 피청구인의 판단은 존중되어야 한다.
또한 이 사건 당일 장내가 소란하여 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황이었으므로, 피청구인이 위 각 법률안에 대한 표결에 앞서 질의ㆍ토론 신청의 유무를 적극적으로 확인하는 발언을 하지 않았더라도, 그것이 국회법 제93조에 위배한 것으로 보기는 어렵다.
재판관 조대현, 재판관 송두환의 위법의견
질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 의회민주주의 원리 등에서 도출되는 법률안 심의ㆍ표결권의 본질적 내용을 구성한다.
방송법안의 경우 청구인들에게 미리 질의나 토론 신청을 준비할 시간적 여유를 주지 않은데다, 질의ㆍ토론 신청 유무를 확인하지도 아니함으로써 청구인들이 의안의 내용을 실질적으로 파악하여 질의ㆍ토론을 신청하는 것이 사실상 불가능하였던 것으로 보이므로, 청구인들에게 질의ㆍ토론의 기회가 주어졌다고 볼 수 없다. 질의ㆍ토론을 임의로 생략할 권한이 없는 피청구인이 장내소란을 이유로 질의ㆍ토론을 실시하지 않겠다고 공언한 것은 그 발언의 효력 유무와는 무관하게 질의와 토론을 사실상 불가능하게 할 수 있는 것으로서 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것으로 보아야 한다.
재판관 김종대, 재판관 이동흡의 위법의견
앞서 신문법안에 대한 판단에서 본 바와 같다.
(3) 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 위법의견
헌법 제49조 및 국회법 제109조는 의결정족수에 관하여 일부 다른 입법례와는 달리, 의결을 위한 출석정족수와 찬성정족수를 병렬적으로 규정하고 있고, ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원의 과반수의 찬성’이라는 규정의 성격이나 흠결의 효력을 별도로 구분하여 규정하고 있지 아니하다.
국회의원이 특정 의안에 반대하는 경우 회의장에 출석하여 반대투표하는 방법 뿐만 아니라 회의에 불출석하는 방법으로도 반대 의사를 표시할 수 있으므로, ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원 과반수의 찬성’의 요건이 국회의 의결에 대하여 가지는 의미나 효력을 달리 할 이유가 없다.
전자투표에 의한 표결의 경우 국회의장의 투표종료선언에 의하여 투표 결과가 집계됨으로써 안건에 대한 표결 절차는 실질적으로 종료되므로, 투표의 집계 결과 출석의원 과반수의 찬성에 미달한 경우는 몰론 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우에도 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 볼 수밖에 없다. 결국 방송법 수정안에 대한 1차 투표가 종료되어 재적의원 과반수의 출석에 미달되었음이 확인된 이상, 방송법 수정안에 대한 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 보아야 하므로, 피청구인이 이를 무시하고 재표결을 실시하여 그 표결 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 행위는 일사부재의 원칙(국회법 제92조)에 위배하여 청구인들의 표결권을 침해한 것이다.
재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡의 적법의견
헌법 제49조 및 국회법 제109조의 ‘재적의원 과반수의 출석’이라는 의결정족수는 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건인 의결능력에 관한 규정으로서, ‘출석의원 과반수의 찬성’이라는 다수결 원칙을 선언한 의결방법에 관한 규정과는 그 법적 성격이 구분된다. 따라서 의결정족수에 미달한 국회의 의결은 유효하게 성립한 의결로 취급할 수 없다.
국회에서의 실무 관행도 이와 같고, 의결정족수를 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건으로 보는 것은 비교법적으로도 공통된 것으로서, 이렇게 보지 않을 경우 소수의 국회의원만이 참석한 상태에서의 표결도 가능하고 이 때에는 굳이 투표 결과를 확인할 필요도 없이 부결이 된다는 결론에 이르게 되어 대의민주주의의 원리에도 부합하지 않는다. 따라서 방송법 수정안에 대한 투표가 종료된 결과 재적의원 과반수의 출석이라는 의결정족수에 미달된 이상, 방송법 수정안에 대한 국회의 의결이 유효하게 성립되었다고 할 수 없으므로, 피청구인이 방송법 수정안에 대한 재표결을 실시하여 그 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것이 일사부재의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
마. (1) 앞서 방송법안에 대한 판단[라-(1), (2)]에서 본 바와 같다.
(2) 국회법상 수정안의 범위에 대한 어떠한 제한도 규정되어 있지 않은 점과 국회법 규정에 따른 문언의 의미상 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이라는 점에 비추어, 어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정동의에 해당하는 것으로 볼 수 있다.
바. 재판관 민형기, 재판관 목영준의 기각의견
앞서 본 바와 같이 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 볼 수는 없으므로, 위 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해함을 전제로 구하는 무효확인 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
재판관 이강국, 재판관 이공현의 기각의견
권한쟁의심판 결과 드러난 위헌ㆍ위법 상태를 제거함에 있어 헌법재판소는 피청구인의 정치적 형성권을 가급적 존중하여야 하므로, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소로 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.
이 사건에 있어서도 국회의 입법에 관한 자율권을 존중하는 의미에서 헌법재판소는 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌ㆍ위법상태의 시정은 피청구인에게 맡겨 두는 것이 바람직하다.
재판관 김종대의 기각의견
피청구인의 가결선포행위가, 무효나 취소소송의 대상이 될 수 있는 행정처분의 성격을 갖는 경우가 아닌 한, 국회의 법률제정과정에서 비롯된 국회의원과 국회의장 사이의 이 사건 권한쟁의심판사건에 있어서 헌법재판소의 권한쟁의심판권은 피청구인이 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부를 확인하는 것에 그치고, 그 후 법률안 가결선포행위의 효력에 대한 사후의 조치는 오직 국회의 자율적 의사결정에 의하여 해결할 영역에 속한다.
재판관 이동흡의 기각의견
이 사건 각 법률안 가결선포행위의 무효 여부는 그것이 입법 절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는지 여부에 의하여 가려져야 한다.
이 사건 신문법안은 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 의결되었는바, 위 법률안 의결과정에서 피청구인의 질의ㆍ토론에 관한 의사진행이 국회법 제93조에서 규정한 절차를 위반하였다 하더라도, 다수결의 원칙(헌법 제49조), 회의공개의 원칙(헌법 제50조)등 헌법의 규정을 명백히 위반한 경우에 해당하지 아니하므로 무효라고 할 수 없다.
재판관 조대현, 재판관 송두환의 인용의견
신문법안은 위원회의 심사를 거치지 아니하여 국회 본회의에서 질의ㆍ토론을 생략할 수 없음에도 불구하고 제안취지 설명이나 질의ㆍ토론 절차를 거치지 아니한 채 표결된 것이므로, 국회의 의결을 국민의 의사로 간주하는 대의효과를 부여하기 위한 실질적 요건을 갖추지 못하였다. 따라서 신문법안에 대한 국회의 의결은 국민의 의사로 간주될 수 없으므로 무효라고 봄이 상당하다. 더구나 신문법안의 경우 질의ㆍ토론 절차가 생략된 점 외에도, 표결 절차의 공정성, 표결 결과의 진정성을 의심하지 않을 수 없는바, 위의 사유들은 중첩적으로 결합하여 중대한 무효사유를 구성한다.
재판관 김희옥의 인용의견
권한쟁의심판제도는 국가권력의 통제를 통한 권력분립의 실현과 소수의 보호를 통한 민주주의의 실질화, 객관적 헌법질서 유지 및 관련 국가기관의 주관적 권한의 보호를 목적으로 한다. 헌법재판소법 제61조 제2항, 제66조 제1, 2항도 권한쟁의심판이 객관적 쟁송과 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 나타낸다. 따라서 신문법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위가 헌법과 국회법에 위배되는 것으로 인정한 이상 무효확인 청구를 인용함이 상당하다.
사. 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥의 기각의견
앞서 본 바와 같이 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 볼 수는 없으므로, 위 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것임을 전제로 한 무효확인 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 기각의견
헌법재판소법 제66조는 권한침해확인과 아울러 원인되는 처분의 취소 또는 무효확인까지 할 것인지 여부를 헌법재판소의 재량에 맡겨놓고 있는바, 우리 헌법은 국회의 의사 절차에 관한 기본원칙으로 제49조에서 ‘다수결의 원칙’을, 제50조에서 ‘회의공개의 원칙’을 각 선언하고 있으므로, 결국 법률안의 가결선포행위의 효력은 입법 절차상 위 헌법규정을 명백히 위반한 하자가 있었는지에 따라 결정되어야 할 것이다.
피청구인의 방송법안 가결선포행위는 비록 국회법을 위반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이지만, 그 하자가 입법 절차에 관한 헌법규정을 위반하는 등 가결선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도에 해당한다고 보기 어렵다.
재판관 김종대의 기각의견
앞서 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구에서 밝힌 바와 같은 이유로, 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구도 기각되어야 한다.
재판관 조대현, 재판관 송두환의 인용의견
방송법안의 경우 질의ㆍ토론 절차가 생략되어 심의ㆍ표결권을 침해한 절차의 하자가 이미 중대한 경우이므로 국회법 제92조(일사부재의) 위반의 점도 부가적 사유로 삼아, 가결선포행위의 무효를 선언하여야 한다.

【참조조문】

헌법 제40조, 제41조 제1항, 제49조, 제64조, 제111조 제1항 제4호
헌법재판소법 제61조, 제66조
국회법 제10조, 제12조, 제81조, 제85조, 제86조, 제92조, 제93조, 제95조, 제96조, 제99조, 제106조, 제109조, 제110조, 제111조, 제112조, 제113조, 제114조, 제114조의 2

【참조판례】

가. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 163
헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 126
헌재 2001. 6. 28. 2000헌라1, 판례집 13-1. 1218, 1231
다.(1)(2) 헌재 2004. 5. 14. 2004헌라1, 판례집 16-1, 609, 630
헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상,438,447
라.(1)(2) 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165
헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 81-84
헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 131
헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630
헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상,438,447
헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상,438,445, 449-450
사. 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상 82, 91
아. 자. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173

【전문】

【당 사 자】

청 구 인 1. 조O수(2009헌라8)

대리인 변호사 김O진

2.정O균 외 88(별지 1 목록과 같음, 2009헌라9ㆍ10)

청구인들 대리인 별지 2 목록과 같음

피 청 구 인 1. 국회의장

2. 국회부의장

피청구인들 대리인 법무법인 바른

담당변호사 강O 외 6인

법무법인 위너스

담당변호사 곽O철

피 청 구 인 안O수 외 6(별지 3 목록과 같음)

보조참가인

보조참가인들 대리인 변호사 주선회 외 6인

【주 문】

1. 청구인들의 피청구인 국회부의장에 대한 심판청구를 모두 각하한다.

2. 피청구인 국회의장이 2009. 7. 22. 15:35경 개의된 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부 개정법률안’의 가결을 선포한 행위 및 ‘방송법 일부개정법률안’의 가결을 선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.

3. 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 ‘인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안’ 및 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’의 각 가결선포행위로 인한 권한침해확인청구를 모두 기각한다.

4. 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부 개정법률안’, ‘방송법 일부개정법률안’, ‘인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안’ 및 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’의 각 가결선포행위에 관한 무효확인 청구를 모두 기각한다.

【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 조승수는 진보신당 소속 국회의원, 나머지 청구인들은 민주당, 창조한국당, 민주노동당 소속 국회의원들이다.

(2) 국회의장은 2009. 7. 22. 11:00경 방송법 일부개정법률안 등 언론관계 법률안을 국회 본회의에 직권 상정하였다.

국회부의장은 같은 날 15:35경 민주당 소속 국회의원들의 출입문 봉쇄로 국회본회의장에 진입하지 못한 국회의장으로부터 의사진행을 위임받아 제283회 국회임시회 제2차 본회의의 개의를 선언한 다음, 같은 날 15:37경 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부 개정법률안’(이하 ‘신문법 원안’이라 한다), ‘방송법 일부개정법률안’(이하 ‘방송법 원안’이라 한다), ‘인터넷멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안’(이하 ‘인터넷멀티미디어법안’이라 한다)을 일괄 상정한다고 선언하고, 심사보고나 제안설명은 단말기 회의록, 회의자료로 대체하고 질의와 토론도 실시하지 않겠다고 하였다.

(3) 먼저 신문법 원안에 대하여 한나라당 강승규 의원 외 168인이 발의한 수정안(이하 ‘신문법 수정안’이라 한다)에 대한 표결이 이루어진바, 재적 294인, 재석 162인, 찬성 152인, 반대 0인, 기권 10인의 표결 결과가 나오자, 국회부의장은 신문법 수정안이 가결되었으므로 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부 개정법률안’은 위 수정안 부분은 수정안대로, 나머지 부분은 신문법 원안의 내용대로 가결되었다고 선포하였다(이하 가결된 수정안 부분과 원안 부분을 합하여 ‘신문법안’이라 한다).

(4) 국회부의장은 이어 방송법 원안에 대하여 한나라당 강승규 의원 외 168인이 발의한 수정안(이하 ‘방송법 수정안’이라 한다)에 대하여 표결을 진행하였고, 몇 분이 경과한 후 “투표를 종료합니다.”라고 선언하였으며, 곧이어 투표종료버튼이 눌러졌는데, 전자투표 전광판에는 국회 재적 294인, 재석 145인, 찬성 142인, 반대 0인, 기권 3인이라고 표시되었다.

이에 국회부의장은 “강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안에 대해서 투표를 다시 해 주시기 바랍니다.” “재석의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해 주시기 바랍니다.”라고 하여 다시 투표가 진행되었고, “투표 종료를 선언합니다.”라고 말한 후 전자투표 게시판에 재적 294인, 재석 153인, 찬성 150인, 반대 0인, 기권 3인으로 투표 결과가 집계되자, 방송법 수정안이 가결되었으므로 ‘방송법 일부개정 법률안’은 수정된 부분은 수정안대로, 나머지 부분은 원안대로 가결되었다고 선포하였다(이하 가결된 수정안 부분과 원안 부분을 합하여 ‘방송법안’이라 한다).

(5) 그 이후 인터넷멀티미디어법안에 대한 표결이 이루어졌고, 그 결과 재석 161인, 찬성 161인, 반대 0인, 기권 0인으로 표결 결과가 집계되자 국회부의장은 위 법안이 가결되었다고 선포하였다.

(6) 국회부의장은 같은 날 16:12경 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’(이하 ‘금융지주회사법 원안’이라 한다)을 상정하고, 이 안건에 대하여 박종희 의원 외 168인으로부터 수정안이 발의되었다고 밝힌 후 위 수정안(이하 ‘금융지주회사법 수정안’이라 한다)에 대한 표결을 실시하였고, 재석 165인 가운데 찬성 162인, 기권 3인으로 표결 결과가 집계되자, ‘금융지주회사법 일부개정법률안’은 수정한 부분은 수정안대로, 기타 부분은 원안대로 가결되었다고 선포하였으며(이하 가결된 수정안 부분과 원안 부분을 합하여 ‘금융지주회사법안’이라 한다), 같은 날 16:16경 본회의는 산회되었다.

(7) 본회의 진행 당시 국회본회의장 의장석 주변에는 국회 경위들과 한나라당 소속 의원들 상당수가 민주당 등 일부 야당 소속 의원들의 의장석 점거를 막기 위하여 병풍처럼 에워싸고 있었고, 일부 야당소속 의원들은 ‘대리투표 무효’ 등의 구호를 외치며 곳곳에서 국회부의장의 의사진행을 저지하려고 하면서 한나라당 소속 의원들과 몸싸움을 벌이고 있었다.

(8) 청구인 조승수는, 방송법 수정안에 대한 표결의 결과 투표에 참가한 의원수가 재적의원의 과반수에 달하지 못하여 위 법률안이 부결되었음에도 국회부의장이 동일한 법률안에 대하여 즉석에서 재투표를 실시하여 방송법안의 가결을 선포함으로써 일사부재의의원칙에 반하여 국회의원인 위 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2009. 7. 23. 위 권한의 침해 확인과 방송법 수정안에 대한 재투표 실시 및 그에 따른 가결선포행위의 무효확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라8)을 청구하였다.

(9) 별지 1 기재 청구인 정O균 외 88인은 방송법 수정안에 대한 재투표 및 그 표결 결과에 따른 가결선포는 일사부재의원칙에 위반하여 위 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이고, 또한 신문법 수정안의 표결 과정에 권한 없는 자에 의한 표결이라는 명백한 절차적 하자가 있으며, 위 각 법률안에 대한 제안취지의 설명 절차 및 질의ㆍ토론 절차가 생략된 중대한 절차상 하자가 있으므로, 국회부의장의 위 각 법률안 가결 선포행위는 적법절차의 원칙에 위배하여 국회의원인 위 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이라고 주장하면서, 2009. 7. 23. 위 권한의 침해 확인 및 위 각 법률안에 대한 가결선포행위의 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라9)을 청구하였다.

(10) 별지 1 기재 청구인 정O균 외 88인은, 박종희 의원 외 168인이 제출한 금융지주회사법 수정안이 그 원안과는 전혀 다른 내용을 포함하고 있어 별개의 법률안임에도 수정안으로 표결되었고, 수정안에 대하여 어떠한 토의도 이루어지지 않았으며, 또한 금융지주회사법 수정안은 그 원안과는 별개로 정무위원회에 회부되어 소위원회에서 심사 중이었던 정부 제출의 개정 법률안과 동일한 것으로서 심사기일도 지정되지 않은 법안이므로 국회의장이 직권상정할 수 없음에도 직권상정하는 등 절차상 하자가 있어 위 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2009. 7. 28. 위 권한의 침해 확인 및 금융지주회사법 수정안에 대한 가결선포행위의 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판(2009헌라10)을 청구하였다.

(11) 신문법안, 방송법안, 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안은 2009. 7. 27. 정부로 이송되어 다음날인 2009. 7. 28. 국무회의에 상정되었으며, 2009. 7. 31. 공포되었다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 피청구인들이 2009. 7. 22. 15:35경 개의된 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 신문법안, 방송법안, 인터넷멀티미디어법안, 금융지주회사법안(이하 ‘이 사건 각 법률안’이라 한다)의 각 가결을 선포한 행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것인지 여부 및 나아가 위 각 법률안에 대한 가결선포행위가 무효인지 여부이다(청구인들은, 방송법안에 대한 표결 재실시에 따른 권한 침해의 확인 및 그 무효 확인도 구하나, 법률안의 가결선포는 국회 본회의에서 이루어지는 법률안 의결절차의 종결행위로서 이를 심판대상으로 삼아 이에 이르기까지 일련의 심의ㆍ표결 절차상의 하자들을 다툴 수 있는 이상, 하나의 법률안 의결 과정에서 피청구인들이 행한 중간처분에 불과한 표결 재실시를 별도의 판단대상으로 삼을 필요가 없으므로, 방송법안과 관련하여 문제되는 피청구인들의 처분은 위 가결선포행위로 한정한다).

다. 관련규정

심판대상과 관련되는 헌법 및 국회법 규정의 내용은 다음과 같다.

헌법 제49조 국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.

국회법 제12조(부의장의 의장직무대리) ① 의장이 사고가 있을 때에는 의장이 지정하는 부의장이 그 직무를 대리한다.

② 의장이 심신상실 등 부득이한 사유로 의사표시를 할 수 없게 되어 직무대리자를 지정할 수 없는 때에는 소속의원수가 많은 교섭단체소속인 부의장의 순으로 의장의 직무를 대행한다.

제81조(상임위원회 회부) ① 의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다.

제85조(심사기간) ① 의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.

② 제1항의 경우 위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.

제92조(일사부재의) 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.

제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그중의 하나를 생략할 수 있다.

제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인 이상의 찬성자와 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 그러나 예산안에 대한 수정동의는 의원 50인 이상의 찬성이 있어야 한다.

② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성없이 의제가 된다.

③ 위원회는 소관사항외의 안건에 대하여는 수정안을 제출할 수 없다.

④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 이를 그 위원회에 회부한다.

제96조(수정안의 표결순서) ① 동일의제에 대하여 수개의 수정안이 제출된 때에는 의장은 다음 각 호에 의하여 표결의 순서를 정한다.

1.최후로 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.

2.의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.

3.의원의 수정안이 수개 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.

② 수정안이 전부 부결된 때에는 원안을 표결한다.

제99조(발언의 허가) ① 의원이 발언하려고 할 때에는 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다.

② 발언통지를 하지 아니한 의원은 통지를 한 의원의 발언이 끝난 다음 의장의 허가를 받아 발언할 수 있다.

③ 의사진행에 관한 발언은 발언요지를 의장에게 미리 통지하여야 하며, 의장은 의제에 직접 관계가 있거나 긴급히 처리할 필요가 있다고 인정되는 것은 즉시 허가하고, 그 외의 것은 의장이 그 허가의 시기를 정한다.

제106조(토론의 통지) ① 의사일정에 올린 안건에 대하여 토론하고자 하는 의원은 미리 반대 또는 찬성의 뜻을 의장에게 통지하여야 한다.

② 의장은 제1항의 통지를 받은 순서와 그 소속교섭단체를 고려하여 반대자와 찬성자를 교대로 발언하게 하되 반대자에게 먼저 발언하게 한다.

제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제110조(표결의 선포) ① 표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.

② 의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없다.

제111조(표결의 참가와 의사변경의 금지) ① 표결을 할 때에는 회의장에 있지 아니한 의원은 표결에 참가할 수 없다. 그러나 기명ㆍ무기명투표에 의하여 표결

할 때에는 투표함이 폐쇄될 때까지 표결에 참가할 수 있다.

② 의원은 표결에 있어서 표시한 의사를 변경할 수 없다.

제112조(표결방법) ① 표결할 때에는 전자투표에 의한 기록표결로 가부를 결정한다. 다만, 투표기기의 고장등 특별한 사정이 있을 때에는 기립표결로 가부를 결정할 수 있다.

② 중요한 안건으로서 의장의 제의 또는 의원의 동의로 본회의의 의결이 있거나 재적의원 5분의 1 이상의 요구가 있을 때에는 기명ㆍ호명 또는 무기명투표로 표결한다.

제113조(표결 결과선포) 표결이 끝났을 때에는 의장은 그 결과를 의장석에서 선포한다.

제114조(기명ㆍ무기명투표절차) ① 기명ㆍ무기명투표할 때에는 각 의원은 먼저 명패를 명패함에, 다음에 투표용지를 투표함에 투입한다.

② 기명ㆍ무기명투표할 때에는 의장은 의원중에서 약간인의 감표위원을 지명하고 그 위원의 참여하에 직원으로 하여금 명패와 기명ㆍ무기명 투표의 수를 점검ㆍ계산하게 한다.

③ 투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다.

2. 당사자들 및 피청구인 보조참가인들의 주장

별지 4 기재와 같다.

3. 이 사건 권한쟁의심판의 적법 여부에 대한 판단

가. 피청구인 국회부의장에 대한 심판청구의 적법 여부

(1) 판 단

권한쟁의심판에 있어서는 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인 적격을 가지므로, 권한쟁의심판청구는 이들 기관을 상대로 제기하여야 한다.

그런데 피청구인 국회의장은 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있고, 이러한 지위에서 의안의 상정, 의안의 가결선포 등의 권한(국회법 제10조, 제110조, 제113조 등 참조)을 갖는 주체이므로 피청구인 적격이 인정된다.

이와 달리, 피청구인 국회부의장은 국회의장의 위임에 따라 그 직무를 대리하여 법률안 가결선포행위를 할 수 있을 뿐(국회법 제12조 제1항 참조), 법률안 가결선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없으므로 권한쟁의심판청구의 피청구인 적격이 인정되지 아니한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 163；헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 126 참조). 따라서 피청구인 국회부의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 인정되지 아니하는 자를 상대로 제기된 것으로 부적법하다.

(2) 재판관 조대현의 보충의견

국회의원은 각자 국민을 대표하는 헌법기관이지만, 단독으로 법률제정권을 행사하지는 못하고 국회의원 전원으로 구성되는 회의체(국회)에서 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론)와 표결을 거쳐 다수결로 국회의 의사를 결정하여 법률제정권을 행사한다.

이 사건의 심판대상은 이 사건 각 법률안에 대한 국회 본회의의 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론)와 표결 절차의 전부 또는 일부가 국회의원인 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부이다. 법률안에 대한 국회의 심의절차와 표결 절차는 회의체인 국회의 행위이고 국회의장의 행위가 아니므로, 국회를 피청구인으로 삼고 국회의장의 가결선포행위가 아니라 국회의 심의ㆍ표결행위를 심판대상으로 삼는 것이 타당하다.

이 결정문은 국회의장을 피청구인으로 삼고 이 사건 각 법률안에 대한 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부를 판단하고 있지만, 이 사건 각 법률안에 대한 심의ㆍ표결행위는 가결선포행위로 종결되고 집약되는 것이라고 보는 것이므로, 실질적으로는 국회의 심의ㆍ표결행위(의결절차)가 청구인들의 권한을 침해하였는지 여부를 판단하는 것이라고 할 수 있다. 이렇게 보면, 국회의 심의ㆍ표결행위를 전체적으로 심판대상으로 삼는 것이고 가결선포행위 자체만 심판대상으로 삼는 것이 아니므로, 국회를 대표하는 국회의장이 피청구인 적격을 가진다고 봄이 상당하고, 국회부의장은 국회의장의 직무를 대리하여 실제로 의사진행행위나 가결선포행위를 한 장본인이라고 하더라도 국회의 대표자가 아니므로 피청구인 적격을 가진다고 볼 수 없다고 할 것이다.

나. 피청구인 국회의장에 대한 심판청구의 적법 여부

(1) 권한침해 가능성이 없어 부적법하다는 취지의 주장에 대하여

피청구인들 및 그 보조참가인들은, 청구인들이 법률안의 심의ㆍ표결권을 행사하지 않은 정도에서 더 나아가 피청구인 국회의장의 직무를 대리한 국회부의장의 의사진행을 방해하고 다른 국회의원들의 투표를 방해하는 등 이 사건 각 법률안에 대한 심의ㆍ표결권을 포기하였으므로 그 권한의 침해 가능성 조차 없어 이 사건 심판 청구는 부적법하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 위 주장의 전제는 국회의원의 심의ㆍ표결권이 포기의 대상이 될 수 있다는 취지인바, 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 국민에 의하여 선출된 국가기관으로서 국회의원이 그 본질적인 임무인 입법에 관한 직무를 수행하기 위하여 보유하는 권한으로서의 성격을 갖고 있으므로 국회의원의 개별적인 의사에 따라 이를 포기할 수 있는 것은 아니다. 따라서 이와 다른 전제 위에 선 피청구인들 및 그 보조참가인들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 심판청구의 이익이 없어 부적법하다는 취지의 주장에 대하여

피청구인들 및 그 보조참가인들은, 청구인들이 이 사건 당일 본회의의 개의 자체를 방해하고자 물리력을 행사하고, 회의가 진행되는 동안에도 국회부의장의 의사진행을 방해하며 다른 국회의원들의 투표를 방해하는 등 자신들의 권한 침해를 유도한 측면이 있음에도 불구하고 이 사건 각 법률안이 가결 선포되자 이제 와서 자신들의 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 심판을 청구한 것은 소권의 남용에 해당하여 심판청구의 이익이 없다는 취지로 주장한다.

국가기관의 권한쟁의심판 청구를 소권의 남용이라고 평가하기 위해서는, 그것이 권한쟁의심판 제도의 취지와 전혀 부합되지 않는다고 볼 극히 예외적인 사정이 인정되어야 할 것인바, 권한쟁의심판 제도 자체가 헌법적 가치질서를 보호하는 객관적 기능을 수행하는 것이고, 특히 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권의 침해 여부가 문제되는 권한쟁의심판의 경우는 국회의원의 객관적 권한을 보호함으로써 헌법상의 권한질서 및 국회의 의사결정체제와 기능을 수호ㆍ유지하기 위한 공익적 쟁송으로서의 성격이 강하므로, 설령 청구인들 중 일부가 자신들의 정치적 의사를 관철하려는 과정에서 위 주장과 같은 행위를 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 심판청구 자체가 권한쟁의심판 제도의 취지와 전혀 부합되지 않는 소권의 남용에 해당하여 부적법하다고 볼 수는 없다.

(3) 소결론

그렇다면, 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 이 사건 심판청구는 적법하므로, 이와 배치되는 피청구인들 및 그 보조참가인들의 주장은 받아들이지 아니하고 본안 판단에 나아가기로 한다(이하, 국회의장 또는 국회부의장을 특별히 부가하지 않은 채 ‘피청구인’이라고만 표시되었을 경우 이는 국회부의장이 ‘피청구인 국회의장’의 직무를 대리한 것을 의미한다).

이에 관하여는 재판관 이동흡의 아래 (4)와 같은 일부 반대의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

(4) 재판관 이동흡의 일부 반대의견(청구인 강O갑, 강O정, 조O식의 심판청구에 대한 각하의견)

국회의원의 심의ㆍ표결권이 포기의 대상이 될 수 없고, 청구인들의 심판청구가 소권남용에 해당하지는 않으나, 청구인들 중 일부에 대해서는 아래와 같이 권한쟁의심판청구의 적법요건으로서 권리보호 필요성이 인정되지 아니하므로, 그 부분 심판청구는 각하되어야 한다.

(가) 권한쟁의심판 청구의 적법요건으로서 권리보호 필요성

1) 헌법재판소법 제61조 제2항에서는, 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 헌법재판소법에 명시적으로 규정되어 있지는 아니하나 청구인의 권리보호필요성이라는 요건은 권한쟁의심판의 청구인 적격을 인정함에 있어서도 당연한 전제로서 요구되는 것이고, 이는 또한 권한쟁의심판 청구가 정치적으로 악용되어 남용되는 것을 방지하는 수단으로서도 활용될 수 있는 것이다. 이러한 법리는 우리나라와 유사한 권한쟁의심판 제도를 가지고 있는 독일의 헌법재판실무에 있어서도 인정되고 있는 것이다(다만, 독일에서는 권한쟁의심판에서 청구인의 “권리 또는 의무”의 침해라는 법률용어를 사용함에 반하여 우리나라는 청구인의 “권한”의 침해라는 법률용어를 사용하는 차이는 있으나, 국회의원의 심의ㆍ표결권 침해를 논함에 있어서는 권리의 침해가 문제된다고 보므로 여기서도 ‘권리보호 필요성’이라는 용어를 사용하기로 한다).

2) 권한쟁의심판 청구에 있어 권리보호 필요성은 특히 권한쟁의심판 청구가 정치적으로 악용될 소지가 있는 경우에 문제된다. 물론 권한쟁의심판 청구의 청구인에게 정치적 동기가 있다고 하여 권리보호 필요성을 부정할 수는 없다고 할 것이지만, 예외적으로 청구인이 스스로의 행위를 통해서 권리의 침해를 적시에 방지할 수 있었음에도 불구하고 이를 행하지 아니하였다거나 또는 청구인이 자신의 권리를 구체적으로 행사하지도 않고 오히려 다른 기관의 권리를 적극적으로 침해하였으면서도 자신의 권리의 침해만을 주장하면서 헌법재판소에 대하여 정치적으로 원하는 결과를 얻도록 도와줄 것을 요구하는 경우에까지 청구인의 권한쟁의심판 청구에 있어 권리보호 필요성을 인정할 수는 없다고 할 것이다. 국회의 다수파나 소수파로 하여금 정치적으로 원하는 결과를 얻게 하는 것 또는 그들이 정치적으로 원하지 않았던 결과를 무효로 하는 것이 헌법재판의 과제라고 할 수는 없기 때문이다.

(나) 청구인들의 심판청구와 권리보호 필요성

1) 청구인들은 이 사건 심판청구서에서 피청구인의 이 사건 각 법률안 가결선포행위로 말미암아 자신들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 주장하였다. 물론 표결에 참가하지 아니한 국회의원이라도 심의ㆍ표결권의 침해를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 만일 청구인들 중 일부가 문제된 안건에 대해서 심의ㆍ표결권을 행사할 수 있었음에도 불구하고 이를 행사하지 아니하였을 뿐만 아니라 오히려 다른 국회의원의 안건에 대한 심의ㆍ표결권 행사 및 피청구인의 의사진행을 적극적으로 방해하기까지 하였다면, 적어도 그러한 경우까지 그들의 심의ㆍ표결권 보호를 명목으로 한 권한쟁의심판청구를 허용해서는 안 될 것이다.

2) 그런데 수명재판관의 영상자료 검증 결과 등 모든 증거와 변론 전체의 취지를 종합해보면, 청구인 강O정, 강O갑은 2009. 7. 22. 국회본회의가 개의될 무렵 국회본회의장 출입구에 장애물을 설치하거나 이를 철거하려는 시도를 적극적으로 제지함으로써 한나라당 소속 국회의원 등의 국회본회의장 입장 자체를 방해하였던 사실(청구인 김종률의 경우도 마찬가지이지만, 청구인 김종률은 이 사건 심판청구를 취하하였다), 청구인 강O정, 조O식은 피청구인의 의사진행을 제지할 목적으로 의장석 단상에 수회 뛰어 오르거나 의장의 의사봉을 빼앗기도 한 사실(청구인 조O식은 자신의 의원석이 아닌 한나라당 허원제 의원석에 착석하여 허원제 의원의 투표를 방해하기도 하였다)을 인정할 수 있다.

3) 위 인정사실에 의하면, 적어도 청구인 강O갑, 강O정, 조O식은 각 법률안에 대한 자신의 심의ㆍ표결권을 행사하기 위하여 2009. 7. 22. 국회본회의에 참석하였다기보다는, 오히려 국회본회의 개의 자체를 방해하거나 피청구인의 국회본회의장에서의 의사진행 자체를 방해함으로써 다른 정치적 입장을 가진 국회의원들에 의한 이 사건 각 법률안의 심의ㆍ표결권 행사를 원천적으로 불가능하게 하기 위하여 국회본회의에 참석하였다고 할 것이고, 또한 피청구인의 방송법안 등 각 법률안 가결선포에 따라 자신들의 정치적 의사가 관철되지 못하게 되자 헌법재판소에 대하여 자신들의 심의ㆍ표결권 침해를 주장하면서 피청구인의 각 법률안 가결선포의 무효확인 등을 구하는 이 사건 심판청구를 제기하였다고 할 것이다.

4) 이와 같이 2009. 7. 22. 국회본회의에서 피청구인의 의사진행과 다른 국회의원의 법률안에 대한 심의ㆍ표결권 행사를 원천적으로 불가능하게 하려고 하였을 뿐, 자신들의 심의ㆍ표결권을 적법한 방법으로 행사한 바도 없는 청구인 강O갑, 강O정, 조O식에 대해서까지 권리보호의 필요성을 인정할 수는 없다고 할 것이고, 이는 헌법재판소가 권한쟁의심판 청구를 매개로 정치적 도구로 이용되는 것을 방지하기 위한 보호수단이기도 한 것이다.

5) 한편, 피청구인은 청구인 강O갑, 강O정, 조O식 이외에 나머지 청구인들의 심판청구도 부적법하다고 주장하고 있으므로 살피건대, 위에서 본 증거들을 종합해보면, 청구인 이O경, 김O곤, 권O길, 조O숙, 이O종, 천O배, 이O석, 최O성, 노O민, 백O우, 박O석,, 김O균, 서O원, 박O원, 박O선, 박O천, 김O순, 이O섭, 정O균, 백O현, 유O호, 이O희, 이O걸, 추O애, 최O성, 이O현 등 청구인들 중 상당수가 국회본회의장 내ㆍ외부에서, ㉮ 한나라당 소속 국회의원 및 국회사무처 직원들의 국회본회의장 출입 저지에 직ㆍ간접적으로 개입하거나, ㉯ 자신의 좌석이 아닌 한나라당 소속 국회의원의 좌석에 착석하거나, ㉰ 한나라당 소속 국회의원의 투표권 행사를 막기 위하여 투표권을 행사하려는 국회의원의 손목 등을 잡거나, ㉱ 심지어는 한나라당 소속 국회의원의 투표단말기를 직접 조작하는 등의 방식으로 피청구인의 의사진행 및 다른 국회의원의 심의ㆍ표결권 행사를 방해한 사실을 인정할 수 있다. 그러나 위 인정사실만으로는 위 청구인들의 이 사건 권한쟁의심판 청구에 있어 권리보호 필요성을 부정하기에는 부족하고 달리 위 청구인들의 권리보호 필요성을 부정할 만한 정도의 의사방해 및 투표방해 사실을 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 청구인 강O갑, 강O정, 조O식을 제외한 나머지 청구인들의 심판청구에 대해서는 본안판단에 나아가지 않을 수 없다.

(다) 소결론

그렇다면, 청구인 강O갑, 강O정, 조O식의 심판청구는 그 권리보호의 필요성이 인정되지 아니하므로, 부적법하여 각하되어야 마땅하다(따라서 아래에서의 나의 본안판단 부분은 위 청구인들을 제외한 나머지 청구인들의 청구에 대한 것이다).

4. 이 사건 각 법률안의 가결선포행위로 인한 권한

침해확인 청구에 관한 판단

가. 기본 쟁점

(1) 국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 여러 가지 헌법상ㆍ법률상의 권한이 부여되어 있지만 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두 말할 나위가 없고, 이 권한에는 법률안 제출권(헌법 제52조)과 법률안 심의ㆍ표결권이 포함된다. 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정하고 있는 헌법 제41조 제1항 및 국회의결에 관하여 규정한 헌법 제49조로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이다. 그리고 이러한 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 헌법기관으로서의 국회의원 각자에게 모두 보장되는 것 또한 의문의 여지가 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 169-170；헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 125-126 참조).

(2) 이 사건의 기본 쟁점은, 이 사건 각 법률안에 대한 국회본회의 직권상정, 심의 및 표결, 가결선포에 이르는 입법 절차과정에서 피청구인의 위헌 또는 위법의 행위가 있었는지 여부 및 그로 인하여 헌법상 권한인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었는지 여부이다.

아래에서는 우선 이 사건 각 법률안의 가결선포에 이르기까지의 국회 본회의 진행 과정의 개요를 확인하고, 거기에서 비롯된 구체적인 쟁점들을 살펴본 다음 이에 기초하여 기본 쟁점에 대한 판단에 이르고자 한다.

나. 이 사건 각 법률안에 대한 국회 본회의 진행 과정 개요

(1) 국회의장의 본회의 상정 경위

(가) 국회의장은 2008. 12. 3. 구본철 의원 등 17인이 발의한 이 사건 인터넷멀티미디어법안을, 2008. 12. 24. 허원제 의원 등 11인이 발의한 이 사건 방송법 원안을, 2008. 12. 26. 한선교 의원 등 12인이 발의한 이 사건 신문법 원안을 각 문화체육관광방송통신위원회(이하, ‘문방위’라고 한다)에 회부하였고, ‘2009. 3. 2. 15:00’로 심사기간을 지정하였다. 문방위는 위 3개의 안건에 대하여 심사기간 내에 심사를 마치지 못하여 2009. 3. 2. 심사경과에 관한 중간보고를 하였다.

국회의장은 위 3개의 안건을 2009. 7. 22. 제283회 국회임시회 제2차 본회의에 부의하였는데, 본회의에서 강승규 의원 외 168인으로부터 신문법 원안 및 방송법 원안에 대한 각 수정안이 제출되었다.

(나) 국회의장은 2008. 12. 24. 공성진 의원 등 16인이 발의한 이 사건 금융지주회사법 원안을 정무위원회에 회부하였고, ‘2009. 3. 2. 15:00’로 심사기간을 지정하였다. 위 위원회는 심사기간 내에 심사를 마치지 못하여 2009. 3. 2. 심사경과에 관한 중간보고를 한 후 2009. 4. 24. 위 안건을 수정가결하였다.

국회의장은 정무위원회의 심사를 마친 위 안건의 체계와 자구에 대한 심사를 위하여 안건을 법제사법위원회에 회부하고, 심사기간을 ‘2009. 4. 30. 18:00’로 지정하였으나, 법제사법위원회가 심사기간 내에 심사를 마치지 못하자 위 안건을 2009. 7. 22. 제283회 국회임시회 제2차 본회의에 부의하였는데, 본회의에서 박종희 의원 외 168인으로부터 위 안건에 대한 수정안이 제출되었다.

(2) 심의 및 표결 과정

(가) 피청구인은 2009. 7. 22. 15:37 국회 본회의장에서 신문법 원안, 방송법 원안, 인터넷멀티미디어법안을 일괄 상정하면서 “…… 그런데 오늘 장내가 소란하므로 정상적으로 회의를 진행할 수 없는 상황입니다. 따라서 오늘 회의의 심사보고나 제안설명은 단말기 회의록으로 대체하기로 하고, 회의자료로 대체하기로 하고, 질의와 토론도 실시하지 않도록 하겠습니다.”라고 선언하였다. 한편, 위 선언 직전인 같은 날 15:35(이하, 단순히 시각만 기재되어 있을 경우 본회의 당일인 2009. 7. 22.의 시각을 의미한다) 신문법 원안, 방송법 원안, 금융지주회사법 원안에 대한 각 수정안이 발의되었다.

(나) ① 신문법 수정안은 15:38 국회의 e-의안시스템에 입력되었는데, 피청구인은 그 무렵인 15:38 신문법 수정안에 대한 표결의 개시를 선포하였으며, 15:49'27" 신문법 수정안이 디지털본회의장 의사일정관리시스템(이하, 회의진행시스템이라고 한다)에 입력되었고, 15:50 전자투표시스템이 가동되자 신문법 수정안에 대한 표결이 시작되었다.

② 방송법 수정안은 15:37 국회의 e-의안시스템에 입력되었고, 15:55 회의진행시스템에 입력되었으며, 피청구인이 15:58 방송법 수정안에 대한 표결을 선포하여 그 표결이 시작되었다.

③ 방송법안의 가결이 선포된 직후 피청구인은 인터넷멀티미디어법안에 대한 표결을 선포하였고, 곧이어 표결이 시작되었다. 인터넷멀티미디어법안은 본회의 당일 오전에 회의진행시스템에 입력되었다.

④ 금융지주회사법 수정안은 15:38 국회의 e-의안시스템에 입력되었고, 15:49'27" 회의진행시스템에 입력 되었는데, 피청구인은 인터넷멀티미디어법안의 가결을 선포한 직후인 16:12 금융지주회사법 원안을 상정하고 금융지주회사법 수정안이 제출되었음을 고지한 후 곧바로 표결을 선포하여 표결이 시작되었고, 16:16 금융지주회사법 수정안의 가결선포가 이루어졌다.

(다) 따라서, 위 각 법률안에 대한 의결절차가 진행되는 과정에서, 제안자의 구두에 의한 제안취지 설명이나 제안취지 설명서 등 서면자료의 배부는 전혀 없었고, 각 안건에 대한 질의, 토론이 이루어진 바도 없었다.

다. 이 사건 각 법률안의 본회의 상정이 위법하였는지 여부

(1) 관련 법률 규정

국회법 제81조는 “의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다.”고 규정하여, 의안에 대하여 원칙적으로 위원회의 심사를 거치도록 규정하고 있다. 다만, 국회법 제85조 제1항은 “의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체 대표의원과 협의하여야 한다.”고 규정하고, 나아가 제2항에서 “위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.”고 규정하여 국회의장이 위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 본회의에 직권으로 상정할 수 있는 예외를 인정하고 있다. 한편, 위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안한 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 하는데(국회법 제86조 제1항), 이때에도 국회의장은 각 교섭단체 대표의원과의 협의를 거쳐 심사기간을 정할 수 있으며 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다(같은 조 제2항).

(2) 판 단

(가) 앞서 본 바와 같이, 이 사건 신문법 원안, 방송법 원안, 인터넷멀티미디어법안은 각 문방위에 회부된 후 심사기간이 지정되었는데, 문방위가 각 심사기간 내에 위 안건에 대한 심사를 마치지 아니하였고, 금융지주회사법 원안 역시 정무위원회의 심사를 거친 후 법제사법위원회에 심사기간을 정하여 회부되었는데, 법제사법위원회가 심사기간 내에 심사를 마치지 아니한 이상, 국회의장이 문방위의 중간보고를 들은 다음 이 사건 신문법 원안, 방송법 원안, 인터넷멀티미디어법안을 본회의에 부의한 것 및 이 사건 금융지주회사법 원안을 바로 본회의에 부의한 것이 앞서 본 국회법 규정들에 반한다고 볼 수 없다.

(나) 한편, 국회법상 수정동의는 원안인 법률안과 떨어져서 독립하여 존재하지 못하고, 의제가 된 원안에 부수하는 동의이기 때문에 원안과 동시에 의제가 되는 것이다. 따라서 원안과는 별도로 수정동의에 관하여는 위원회의 심사절차를 거칠 필요가 없으며, 심사기간이 문제될 여지도 없다. 따라서 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 금융지주회사법 수정안이 국회법상 수정동의에 해당하는 이상{4-바-(3) 참조} 위 수정안의 본회의 상정 역시 국회법에 반하지 않는다.

(다) 그 밖에 청구인들은, 대다수 국민들이 이 사건 각 법률안을 반대하고 있음에도 여야 간 합의나 협상을 무시한 채 국회의장이 이를 본회의에 직권상정하여 강행처리한 것은 적법절차의 원칙이나 대의민주주의 원리에 반한다고 주장한다.

살피건대, 대의민주주의가 국가의사를 국민이 직접 결정하지 않고 대표자를 선출하여 그로 하여금 결정하게 하는 민주국가의 의사결정제도이고, 그것이 제대로 기능하기 위해서는 국민의 대표자가 특수이익이나 부분의사에 지배되지 않고 국민의 전체이익과 일반의사에 합치되도록 권한을 행사하여야 함은 물론이나, 그러한 의미의 대의민주주의가 바르게 작동되었는지 여부에 대한 판단은 궁극적으로 주권자인 국민의 몫일뿐이고, 여야 간의 정치적 합의를 국회법적으로 의미 있거나 법적 구속력 있는 것으로 볼 수 없는 이상, 헌법재판소가 여론과 국가기관의 의사 일치 여부에 주목하여 국가기관의 적법한 행위를 대의민주주의 원리의 위배 여부라는 관점에서 심사할 수는 없다. 따라서 위 주장을 받아들이지 않는다.

라. 신문법안 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부

(1) 제안취지 설명절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

신문법 수정안이 15:38 국회의 e-의안시스템에 입력되었고, 피청구인은 그 무렵인 15:38 신문법 수정안에 대한 표결의 개시를 선포하였으며, 15:49′27″에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력된 다음 15:50 전자투표시스템이 가동되자 신문법 수정안에 대한 표결이 시작되었음은 앞서 인정한 바와 같다.

이 부분 쟁점은, 위와 같은 경위에 비추어 신문법 수정안에 대한 제안취지 설명절차가 국회법 제93조에 따라 적법하게 이루어졌는지 여부 특히, 신문법 수정안이 국회의 회의진행시스템이 아닌 e-의안시스템에 입력된 것만으로써 제안취지 설명을 대체할 수 있는지 여부이다.

(나) 판 단

1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 의견

국회법 제93조는 ‘위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록’ 규정하고 있으나, 그러한 취지설명의 방식에는 제한이 없으므로 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있다 할 것이다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630；헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상 438, 447 결정 참조).

이 부분 쟁점에 대한 판단에 앞서, 피청구인이 신문법 원안에 대해서는 제안취지 설명을 컴퓨터 단말기로 대체한다고 선언하였던 반면 신문법 수정안의 경우는 제안취지 설명을 컴퓨터 단말기로 대체한다는 구체적인 언급조차 하지 아니하였으므로 국회법 제93조에 위배된다는 취지의 청구인들 주장을 본다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 본회의 개의를 선언하고 신문법 원안 등 3건의 법률안을 상정한 후 “오늘 회의의 심사보고와 제안설명은 단말기 회의록으로 대체한다.”고 선언한 것은, 이러한 제안취지 설명 방식을 위 선언 이후 본회의에서 심의ㆍ표결될 모든 안건에 적용할 의도에 따른 것으로 이해함이 상당하다. 그렇다면, 피청구인이 위 선언 직후 신문법 수정안이 발의된 사실을 고지하면서 이미 언급한 제안취지 설명 방식을 다시 구체적으로 언급하지 않았다고 해서 제안취지 설명 방식에 관한 위 국회법 규정에 반한다고 볼 수 없다.

한편, 제안취지의 설명에 관한 위 국회법 규정의 취지는, 심의ㆍ표결에 참가할 국회의원에게 제안된 법안의 취지와 내용을 알리고자 하는 것이다.

그런데 이 사건의 경우, 신문법 수정안은 15:38 국회의 e-의안시스템에 입력되었고(의안이 e-의안시스템에 입력되면, 회의진행시스템을 이용하는 것에 비하여 몇 단계의 과정을 더 거치기는 하나, 의원석 컴퓨터 단말기를 이용하여 누구나 의안의 확인이 가능하다), 15:49′27″에는 회의진행시스템(의안이 위 시스템에 입력되면, 의원석 컴퓨터 단말기에 안건명이 뜨게 되어, 그 안건명을 접촉하면 바로 의안의 내용을 확인할 수 있게 된다)에도 입력되었으며, 그러한 상태가 실제로 표결이 시작된 15:50 이후 표결이 종료된 15:58경까지 유지되었다. 그렇다면, 국회의원들이 실제로 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었다고 봄이 상당하고, 이로써 위 국회법 규정이 요구하는 의안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 보아야 할 것이다.

설사 신문법 수정안이 그 표결 선포 후에 비로소 회의진행시스템에 입력되었기 때문에 이에 대한 질의나 토론을 할 기회가 없었다고 하더라도, 이는 질의ㆍ토론절차에 관한 문제이지, 제안취지 설명 자체의 하자라고 볼 수 없다.

따라서, 피청구인이 신문법 수정안의 심의ㆍ표결 절차에 있어 제안취지 설명에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기는 어렵다.

2) 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 의견

이 부분 쟁점에 관하여 위 3인 재판관의 의견과 결론을 같이하나 그 이유에 다른 부분이 있으므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.

가) 의사진행의 자율성

이 사건 기록에 의하면(수명재판관의 영상자료 검증 결과를 포함한다), 청구인측은 이 사건 각 법률안의 직권상정 및 표결처리에 반대하여 회의개최를 방해하고 한나라당 소속 의원들의 투표를 저지하려 하였으며, 이에 대하여 한나라당 의원들은 표결로써 법안통과를 강행하기 위하여 청구인측 의원들과 몸싸움을 하고 있던 사실, 그리하여 이 사건 당일 의사진행을 담당할 피청구인 자신도 국회 경위의 도움을 받아 뒤늦게 본회의장에 입장할 수 있었던 사실, 피청구인이 회의진행을 위하여 단상에 오르자 청구인측 의원들이 피청구인의 의사진행을 저지하기 위하여 단상 점거를 시도하는 등 회의장의 질서가 극도로 소란하였던 사실 등을 인정할 수 있다.

이러한 상황에서 의사절차를 어떻게 진행할 것인지는 의사를 정리하고 질서를 유지할 권한과 책임이 함께 부여된 피청구인에게(국회법 제10조 참조) 상당 부분 유보되어 있다고 할 것이다.

우선 피청구인은 회의의 질서유지권을 행사하여 의사를 진행할 수 있는데, 먼저 회의장의 질서를 문란하게 하는 의원에 대하여 경고 또는 제지할 수 있고(국회법 제145조 제1항), 의원이 이에 응하지 아니하는 때에는 발언을 금지하거나 퇴장시킬 수 있으며(같은 조 제2항), 이러한 회의장에서의 퇴장 등 경호권 행사는 경찰이 아닌 국회 경위만이 할 수 있다(국회법 제144조 제3항). 그런데 국민의 대표자이자 헌법기관인 국회의원을 국회 경위에 의하여 회의장에서 강제로 퇴장시키는 것이 적절하지 않을 뿐 아니라, 특히 이 사안과 같이 많은 의원들이 집단적으로 의사진행을 방해할 때에는 약 60여명의 경위로 의원들을 회의장에서 강제 퇴장시키는 것이 현실적으로도 불가능한 일이므로, 피청구인이 질서유지권을 행사하여 의사진행을 방해하는 의원들을 모두 퇴장시킨 후 의사를 순조롭게 진행하여야 한다고 요구하는 것은 상당하지 못하다. 반면 피청구인은 회의장이 소란하여 질서유지가 곤란하다고 인정할 때에는 회의를 중지하거나 산회를 선포할 수 있는데(국회법 제145조 제3항), 이러한 행위는 결과적으로 의사진행을 저지하려는 의원들의 의도에 부합하게 된다. 결국 이러한 경우 의사진행에 대한 최종적 판단권은 국회의 대표자로서 의사진행에 관하여 전반적이고 포괄적인 권한과 책임이 부여된 피청구인에게 유보되어 있으므로, 피청구인으로서는 절차를 계속 진행할 것인지 중단할 것인지, 제안취지 설명을 구두로 하게 할 것인지 컴퓨터 단말기에 입력하는 방식으로 대체할 것인지, 입력 후 얼마의 시간 간격을 두고 투표가 개시되도록 할 것인지 등 절차 전반에 관하여 상당한 재량권을 가져야 한다고 볼 것이다. 우리 헌법재판소도 국회와 국회의원의 헌법상 지위 등 제반 사정을 고려하여, 피청구인의 의사진행시 국회법상 절차를 엄격히 따르지 않더라도 이는 의사진행의 자율권의 범위 내로서 국회법을 위반하였다고 할 수 없다고 수차에 걸쳐 판시한 바 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630；헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447 결정 참조).

나) 이 사건에서의 절차적 흠결

이 사건에서 비록 신문법 수정안이 표결개시 선언될 때, e-의안시스템에 입력되었을 뿐 아직 회의진행시스템에 입력되지 않음으로써 회의진행시스템의 입력에 의한 제안취지 설명이 이루어지지 아니한 절차적 흠결이 있음을 부인할 수 없다. 그러나 청구인들이 e-의안시스템에 의하여도 신문법 수정안의 내용을 파악할 수 있었고, 적어도 표결이 실질적으로 개시되기 전에 의안이 회의진행시스템에 입력된 이상, 위와 같은 회의장의 상황에서 피청구인이 그러한 제안취지 설명이 유효한 것으로 보고 표결 절차를 진행한 것은 피청구인이 갖는 자율적인 의사진행권한 범위를 벗어나지 아니하였다고 볼 것이다.

다) 소결론

따라서 비록 신문법 수정안이 회의진행시스템이 아닌 e-의안시스템에 의하여 제안취지 설명이 되었다고 하더라도 그것이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해할 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 청구인들의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 의견

우리는 국회법 제93조의 제안취지 설명을 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명으로 대체할 수 있다는 것 자체에는 동의하면서도, 이 사건 신문법안의 경우에는 제안취지 설명이 적법하게 대체되지 아니하였다고 판단한다.

국회법 제93조 단서 본문은 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하도록 규정하고 있는바, 이는 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건을 본회의에서 심의함에 있어 그에 참여하는 의원들이 적어도 안건의 취지 및 내용의 대강을 파악하여 투표의사를 결정할 수 있도록 하기 위한 것이다. 따라서 제안자의 제안취지 설명은 이후 의안에 대한 질의ㆍ토론의 중요한 전제가 될 뿐만 아니라, 더 나아가 표결 절차에서 표결을 위한 의사결정의 불가결한 전제가 된다.

동 조항의 입법취지가 이와 같다면, 제안취지 설명의 방식을 일반적인 방법인 ‘구두설명’이 아닌 다른 방식으로 대체하는 경우에도, 그 방식은 제안자가 제안취지를 직접 설명한 것과 다름없다고 인정될 수 있는 방식이어야 할 것이다. 따라서 서면자료의 배부 또는 전산화 자료의 단말기 입력이라는 방식으로 제안자의 설명을 대체하기 위해서는, 그 서면 배부나 단말기 입력 등의 구체적 방식이 직접 설명을 듣는 것과 동시(同視)될 수 있는 정도로 용이하고 간편한 방식이 되어야 할 것이다.

나아가 제안취지 설명은 질의ㆍ토론의 전제가 되는 것이므로 질의ㆍ토론 절차가 진행되기 이전에 이루어져야 하고, 따라서 질의ㆍ토론 절차 이후에 진행되는 표결 절차 이전에 이루어져야 함은 당연하다. 더욱이 국회법은 의장이 표결을 선포하여 표결 절차가 개시된 이후에는 의안에 대한 질의ㆍ토론을 할 수 없도록 하고 있으므로(국회법 제110조 제2항), 제안취지의 설명이 의장의 표결 선포 이후에 이루어졌다면 제안취지의 설명에 기초한 질의ㆍ토론은 근본적으로 불가능하게 되므로, 의장의 표결 선포 이후에 이루어진 제안취지 설명이나 그에 대체하는 단말기 입력 등은 국회의원의 심의ㆍ표결권을 보장하는 데 있어서 무의미한 것으로서, 국회법 제93조를 정면으로 위반하는 것이라 아니할 수 없다. 이 사건 기록에 따르면, 의장은 이 사건 신문법 수정안에 대하여 15:38에 표결을 선포하였고, 그 후 약 11분 가량이 지난 후인 15:49'27"에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력되었으며, 약 30초 후인 15:50에 투표가 개시되었다는 것인바, 이를 적법한 절차라고는 볼 수 없다. 표결 선포 후 질의 및 토론이 금지되어 있는 시점에, 그리고 표결이 실제로 개시되기 불과 30여초 전에 해당 안건을 회의진행시스템에 입력한 것이 국회법이 요구한 ‘안건의 제안취지 설명’이라고는 도저히 볼 수 없기 때문이다.

이 사건 신문법 수정안이 의장의 표결 선포와 같은 시간인 15:38에 국회의 e-의안시스템에 입력되었다는 점 등을 들어서 적법한 제안설명이 있었던 것으로 볼 것이라는 의견에는 도저히 찬동할 수 없다. 국회의 e-의안시스템이란 그 당시 국회에 제출된 무수한 의안들이 일반적으로 입력, 저장된 시스템이고, 따라서 의안이 e-의안시스템에 입력되었다는 것으로는 단말기에 의안명이 표시되지도 아니하여 그 의안이 e-의안시스템에 입력되었는지 여부 자체를 알 수 없으며, 가사 의안이 e-의안시스템에 입력되었다는 사실을 알고 있는 경우에도 단말기를 이용하여 적극적으로 e-의안시스템에 접속한 후 몇 단계의 경로를 좇아 해당 안건 내용을 검색하여야만 비로소 의안 내용을 확인할 수 있는 것인바, 이와 같은 방식에 의한 제안취지의 ‘설명’이 원칙적 방식, 즉 제안취지의 구두설명이 있었던 것과 동일시될 수 있는 것이라고는 볼 수 없고, 나아가 가사 e-의안시스템에의 입력이 유효한 방식이라고 보는 경우에도 그것이 의장의 표결 선포와 동시에 이루어진 것을 두고서 국회의원의 질의ㆍ토론의 전제가 될 제안취지 설명으로 적법한 것이라고는 도저히 볼 수 없다.

결국, 신문법 수정안의 심의ㆍ표결 과정에는 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여 제안자의 취지 설명도 없는 상태에서 표결을 선포한 잘못이 있고, 이러한 하자 있는 심의절차에 터잡아 이루어진 표결 결과에 따라 신문법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위는 제안취지 설명에 관한 국회법 제93조 단서에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다 할 것이다.

(2) 질의ㆍ토론 절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

앞서 본 바와 같이 피청구인은 신문법 원안 등 3개의 법률안을 상정한 후 곧바로 질의와 토론을 실시하지 않겠다고 선언하고, 곧이어 신문법 수정안을 상정한 다음 이에 대한 표결을 선포하였는바, 이 부분 쟁점은 피청구인의 이러한 절차 진행이 법률안 심의에 있어 질의ㆍ토론 절차에 관한 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부이다.

(나) 판 단

1) 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환의 의견

가) 대의민주주의의 정당성의 기초로서의 질의ㆍ토론절차

헌법 제1조 제2항에서 국민주권주의를 선언하고 있는 우리 헌법은 국민주권주의의 실현수단으로서 대의민주주의의 원리를 채택하여, 국민의 선거와 위임에 의하여 국가기관을 구성하고, 그와 같이 구성된 국가기관에 국가권력을 배분하고 있다. 그리하여 헌법은 국민에 의하여 선출된 대표들로서 구성되는 국회에는 국민의 대표기관ㆍ입법기관ㆍ국정통제기관으로서의 지위와 권한을 부여하고 있다.

국회에 이와 같은 국정의 중요한 권한을 부여하는 것은 국회가 국민에 의하여 선출된 대표로 구성된 기관이라는 점, 의회주의 이념에 따른 심의(審議)를 본질로 하는 기관이라고 하는 점에 기초하고 있다. 그리하여 국회를 구성하는 국회의원들 역시 각자 국민의 대표라고 할 수 있지만, 국회에서의 심의와 표결을 통하여 국회의 의사결정에 참여하게 되는 것이고, 이와 같이 국회의원들의 심의와 표결을 거쳐 이루어진 국회의 의사결정은 국가작용의 근거와 기준이 된다.

심의와 표결을 통한 국회 의사결정의 원리인 의회주의 이념의 핵심은 국민을 대표하는 의원들이 국정에 관하여 자유로이 의견을 개진하는 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론) 과정을 거친 후 표결에 따라 국정에 관한 의사결정을 한다는 데 있다. 그런데 의회주의 이념이 제대로 실현되기 되기 위해서는 자유로운 질의와 토론, 소수의견의 존중과 반대의견에 대한 설득이 전제되어야 한다. 따라서 질의ㆍ토론 과정에서 소수파의 토론 기회를 박탈하거나 또는 아예 토론절차를 열지 아니한 채 표결을 진행하여 결론을 내리게 된다면, 다양한 견해에 입각한 의안의 심의 및 타협은 불가능하고, 결과적으로 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능은 형해화될 수밖에 없다. 따라서 국회가 법률을 제정함에 있어서도 전체 국회의원을 구성원으로 하는 회의에서 심의절차를 거친 이후의 표결에 의하여 다수결로 결정해야 하는 것이고, 이러한 의사결정과정은 국회의 의사를 국민의 의사로 간주하는 대의효과(代議效果)의 실질적인 요건이라 할 것이다. 그러므로 국회의 심의절차는 표결 절차와 마찬가지로 국회에 의한 의사결정절차에서 생략할 수 없는 핵심절차이며, 의회주의 이념을 기초로 하는 국회 입법절차의 본질적인 부분이라 할 것이다.

나) 국회법 제93조의 규정 취지

우리 국회법 제93조도 이와 같은 심의절차를 국회 입법절차에서 반드시 거쳐야 할 절차로 선언하고 있다. 즉, 국회법 제93조 본문은 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다고 규정하고, 동조 단서는 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결할 것을 규정함으로써 질의 및 토론절차가 표결의 사전절차임을 명확히 하고 있다. 또한 동조 단서 후단은 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 의결로서도 질의와 토론을 생략할 수 없도록 하고 있는바, 국회 본회의에서 심의되는 안건 가운데 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건은 본회의 이전 단계의 입법절차에서 전혀 심의되지 아니한 안건이므로 본회의 입법절차에서 반드시 심의가 이루어져야 할 필요성이 있기 때문이다. 이와 같이 우리 국회법은 심의절차를 특별한 사유가 없는 한 반드시 거쳐야 할 절차로서 규정하고 있고, 특히 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 본회의의 의결에 의하여도 질의ㆍ토론절차를 생략할 수 없도록 규정함으로써 안건에 관한 심의가 보장되도록 하고 있는 것이다.

다) 이 사건에 대한 판단

이 사건 기록에 따르면, 신문법 수정안의 경우 위원회의 심사를 거치지 않고 본회의에 상정된 법안이므로, 국회법 제93조 단서에 의하여 본회의의 의결에 의하여도 질의와 토론절차를 생략할 수 없는 의안이었다. 다만, 질의ㆍ토론절차의 운영에 있어서 의장인 피청구인은 의원들이 질의 및 토론 신청을 할 수 있는 기회가 부여 되었음에도 이를 하지 아니한 경우에는 질의ㆍ토론절차를 생략하고 다음 단계로 넘어갈 수는 있다고 할 것인바(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447 참조), 이 사건 신문법 수정안에 관한 절차 진행이 그와 같은 경우에 해당하는 것인지에 관하여 보기로 한다. 이 사건 기록에 따르면, 신문법 수정안은 이 사건 본회의의 개의 선언이 있었던 당일 15:35 국회에 제출되고 15:38에 e-의안시스템에 입력되었으므로, 청구인들로서는 그 시경 이전에는 해당 의안의 존재나 내용을 알 수 없는 상황이었다. 한편, 피청구인은 같은 날 15:37경 이 사건 신문법 수정안을 다른 법안들과 함께 일괄 상정하고, 그 즉시 그에 대한 질의ㆍ토론은 실시하지 않겠다고 선언한 다음 곧바로 수정안에 대한 표결을 선포하였으며, 그 후 약 11분 가량이 지난 후인 15:49'27"에야 신문법 수정안이 회의진행시스템에 입력되었고, 약 30초 후인 15:50 투표가 시작되었는바, 이러한 진행상황에 비추어보면, 청구인들을 비롯한 의원들이 피청구인의 표결선포 이전에 질의나 토론 신청을 준비하는 것은 물리적으로 불가능하였다고 할 것이다. 또한 피청구인의 위 표결선포 이후에는 국회법 제110조 제2항(의장이 표결을 선포한 이후에는 누구도 안건에 대하여 발언을 할 수 없다)에 따라 의원들의 질의ㆍ토론 자체가 허용되지 않게 되었는바, 피청구인이 의안 내용에 대한 정보를 사전에 제공하지 아니한 채 표결선포를 함으로써 질의 및 토론 신청의 기회는 실질적으로 봉쇄되었다고 할 것이다. 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 피청구인이 청구인들에게 이 사건 신문법 수정안에 대한 질의 및 토론 신청을 할 수 있는 기회를 사전에 부여하였던 것이라고는 도저히 말할 수 없고, 이러한 상태에서 질의ㆍ토론절차를 생략한 채 이루어진 피청구인의 의사진행은 국회법 제93조 단서를 명백하게 위반한 것이었다고 할 것이다. 한편, 청구인들 중 일부가 피청구인의 의사진행 등을 방해하였다고 하더라도 그것은 상정된 법안의 의결에 반대하는 취지였다고 보이므로 처음부터 반대토론의 의사가 없었다고 단정할 수도 없다. 보다 근본적으로는 질의ㆍ토론 절차가 앞서 본 바와 같은 중대한 의미를 지녀 함부로 훼손될 수 없는 것이라면, 피청구인으로서는 질의ㆍ토론의 방해 상황을 배제할 국회법상의 질서유지권 등의 권한을 보유하고 있으므로 이를 행사해서라도 질의ㆍ토론의 기회 자체는 의사진행과정에서 제공하였어야 할 것임에도, 의사진행방해에 대한 합법적 배제의 노력을 기울이지 아니하고 이미 그것이 무용하다고 단정한 나머지 오로지 표결 절차의 진행에만 집중한 피청구인의 의사절차 진행을 결코 적법하다고 평가할 수는 없는 것이다. 따라서, 심의과정에서 질의ㆍ토론의 기회를 주지 아니한 채 이루어진 표결 결과에 따라 신문법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위는 질의ㆍ토론에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 봄이 상당하다.

2) 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 의견

가) 우리는 2005. 12. 9. 제256회 국회 제16차 본회의에서 국회의장의 사립학교법 중 개정법률안 가결선포행위가 국회의원들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것인지의 여부가 쟁점이 된 2006헌라2 사건에서, ㆍ위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우에 국회의장이 ‘질의 신청 유무’에 대한 언급을 하지 않는 등으로 ‘질의 부분’을 생략하고 ‘토론 신청 유무’도 확인하지 않은 채 토론 신청이 없을 것으로 예단하여 바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의장의 자율적 의사진행 권한의 한계를 넘는 것으로서 정당화 될 수 없다. 따라서 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이 분명하므로 그 확인을 구하는 심판청구는 인용되어야 한다.ㆍ 는 입장을 밝힌 바 있다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 449-450 참조).

나) 국회법 제93조는 “본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결하고, 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다.”고 규정하고 있고, 이에 의하면 위원회 심사를 거치지 아니한 안건의 경우 질의ㆍ토론할 의원이 없어 하지 않는 것 이외에는 그에 대한 질의와 토론을 생략할 수 없다고 해석된다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 449). 따라서 국회의장으로서는 위원회 심사를 거치지 아니한 안건에 있어서는 질의ㆍ토론 신청이 없었던 경우라면(국회법 제99조 제1항에서는, 질의하려는 의원은 미리 의장에게 통지하여 허가를 받도록 하고 있고, 제106조 제1항에서는 안건에 대하여 토론하고자 하는 의원은 미리 찬반의 뜻을 의장에게 통지하도록 규정하고 있다), “질의ㆍ토론 신청이 없으므로 질의ㆍ토론을 생략하겠다.”고 말하고 표결 절차에 나아갈 수는 있다 할 것이지만, 질의ㆍ토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의원에게 부여된 질의ㆍ토론의 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것과 다름없어 정당화될 수 없다고 할 것이다.

다) 이 사건의 경우에도 피청구인은 위원회의 심사를 거치지 아니한 신문법안에 대하여 질의ㆍ토론 신청 여부에 대해서는 아무런 확인이나 언급도 없이 “질의와 토론도 실시하지 않도록 하겠습니다.”라고 발언한 후 곧바로 신문법 수정안 등에 대한 표결처리에 나아간 것인바, 이와 같은 피청구인의 의사진행은 위 선례(2006헌라2)에서와 마찬가지로 국회의원들의 질의ㆍ토론의 기회를 봉쇄하는 것으로써 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것임은 분명하다. 한편, 피청구인은 위와 같은 의사진행이 장내 소란으로 인하여 정상적인 의사진행이 어려운 상황에서의 불가피한 것이었다고 하나, 그와 같은 사정이 피청구인의 신문법안에 대한 가결선포행위가 무효인지의 판단에서 참작될 수 있는지는 별론으로 하고, 청구인들의 심의ㆍ표결권 침해를 정당화할 수 있는 사유는 될 수 없다 할 것이다. 따라서 질의ㆍ토론의 기회를 주지 않고 이루어진 신문법안에 대한 피청구인의 가결선포행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하는 것이다.

3) 재판관 이공현, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 의견

피청구인은 질의ㆍ토론 절차를 운영함에 있어서 우선 질의 유무를 확인한 후 질의 신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론 신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이라고 할 것이나, 회의 운영상 질의 신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하다고 보아야 할 것인데(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상 438, 447 참조), 이는 토론의 경우도 동일하다고 할 것이다.

한편, 국회법 제10조는 국회의장으로 하여금 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하도록 하고 있고, 국회법 제6장의 여러 규정들은 개의, 의사일정의 작성, 의안의 상임위원회 회부와 본회의 상정, 발언과 토론, 표결 등 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다. 따라서 국회의장의 의사절차 진행 행위는 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630；헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 445 참조).

그러므로 이 사건의 경우 피청구인이 당시 회의장의 상황에 비추어 질의나 토론 신청이 없을 것이라 판단하고 이를 생략하겠다고 공개적으로 밝힌 후 의사를 진행하였다면, 그러한 판단이 객관적으로 명백히 잘못되어 청구인들의 심의ㆍ표결 권한을 침해하지 않은 이상, 피청구인의 자율적 판단은 존중되어야 할 것이다.

피청구인은, 앞의 4-라-(1)-(나)-2)-가)항 기재와 같이, 이 사건 당일 청구인측이 의사진행 자체를 저지하려 하고 이에 한나라당 의원들이 의사진행을 강행하려는 과정에서 회의장의 질서가 무너지는 등 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황에 이르자, 청구인들의 의사진행 자체에 대한 저지행위에 비추어 청구인들에게 의안에 대한 질의나 토론 의사가 없을 것이라고 예상하고 “오늘 장내가 소란하므로 …… 질의와 토론도 실시하지 않겠습니다.”라고 말하고, 신문법 원안 또는 수정안에 대하여 질의ㆍ토론 신청 유무를 확인하지 않은 채 질의ㆍ토론을 생략한 후 다음 단계인 표결을 선포하였다.

위와 같은 제반 사정과 국회의 자율성에 비추어 볼 때, 피청구인의 그러한 판단이 객관적으로 명백히 잘못되어 국회법 제93조의 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다.

(3) 표결 절차의 헌법적 정당성 여부

(가) 쟁 점

이 부분 쟁점은, 청구인들의 주장처럼, 신문법 수정안에 대한 표결이 진행되는 과정에서 무질서한 상태에서 여러 번에 걸쳐 권한 없는 자에 의한 투표가 이루어지는 등 헌법상 다수결 원리에 반하는 명백한 절차적 하자가 있어 그로 인하여 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 평가할 수 있는지 여부이다.

(나) 판 단

1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환의 의견

가) 신문법 수정안에 대한 표결 과정 중 위 쟁점과 관련된 사실

갑제8호증의 3, 갑제9호증의 3, 갑제10호증의 1, 2, 3, 갑제11, 12, 13호증, 갑제18호증의 1, 2, 갑제8호증의 1, 2, 갑제9호증의 1, 2, 갑제14호증의 1, 2, 갑제18호증의 1, 2, 을가제52호증의 1 내지 11, 을가제53호증의 1 내지 4, 6 내지 20, 을가제54호증, 수명재판관의 영상자료 검증 결과 및 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.

① 국회의 전자투표시스템에 의한 표결 방식

국회의 전자투표시스템은, 국회의원이 자신의 의석에 설치된 전자투표장치를 통하여 찬성 또는 반대 의사 등을 표시하도록 하는 표결 시스템인데, 국회의원 의석의 책상에 설치된 컴퓨터 단말기를 이용하는 방식과 의석의 책상 아래쪽에 설치되어 있는 버튼을 이용하는 방식이 모두 가능하도록 되어 있다. 따라서 표결에 참여할 의사가 있는 국회의원은 일반적으로 두 가지 방식 중 하나를 선택한 다음 안건별로 우선 재석표시를 한 이후 찬성, 반대, 기권 등의 표시를 하게 된다. 한편, 위 시스템에 의하면, 국회의원은 자신의 의석에 설치된 투표단말기를 이용하여 투표하도록 되어 있으나, 정당한 사용권자가 아닌 다른 국회의원이 투표단말기를 이용하는 것을 원천적으로 방지할 기술적인 조치는 마련되어 있지 않다.

② 무권투표 주장과 관련된 사실관계

㉮ 투표경과에 관한 국회의 전산기록상 한나라당 이O철 의원은 2009. 7. 22. 15:49'57" 국회 본회의장에서 신문법 수정안에 대하여 최초로 재석표시를 한 것으로 되어 있는데, 위 시각으로부터 10초 안에 14인의 한나라당 의원이 재석표시(8명) 또는 찬성표시(6명)를 하였다. 한편, 국회 본회의장 의장석을 바라보고 왼쪽에 걸려있는 벽시계가 15:49경을 가리키고 있을 때 의장석으로부터 다수의 의원들이 의원석으로 이동하였고, 그 때에도 위 이사철 의원은 의장석을 바라보고 의장석 우측 앞에서 민주당측 의원들과 몸싸움을 계속하고 있었다.

㉯ 한나라당 배O희 의원은 신문법 수정안에 대한 표결 당시 한나라당 나O원 의원석으로 접근하여 투표단말기의 버튼을 눌렀다. 그 당시 한나라당 나경원 의원은 본회의장에 없었다.

㉰ 한나라당 신O범 의원은 신문법 수정안에 대한 표결 당시 한나라당 안O환 의원석의 투표단말기의 버튼을 눌렀다. 그 당시 한나라당 안형환 의원은 본회의장에 없었다.

㉱ 한나라당 이O수 의원은 신문법 수정안에 대한 표결 당시 한나라당 조O진 의원석의 투표단말기 화면 쪽으로 손을 뻗었고, 곧 이어 한나라당 조해진 의원석에서 일어나서 뒤로 돌아 한나라당 김O원 의원석에 접근하여 투표단말기 화면 쪽으로 몸을 숙여 손을 대는 듯한 동작을 취하였다.

㉲ 한나라당 정O임 의원은 한나라당 김O우 의원석의 투표단말기 화면 쪽으로 향하여 허리를 구부리고 2～3초 정도 머물러 화면을 바라보는 듯한 동작을 취하다가 왼쪽 옆 자신의 자리로 이동하였다.

㉳ 한나라당 성O환 의원은 한나라당 주O영 의원석에 접근하여 의원석 왼쪽 아래쪽으로 몸을 기울여 책상 아래 왼쪽 버튼을 눌러서 투표단말기 화면이 올라 오도록 하였고, 그 당시 주O영 의원석은 비어 있었다.

㉴ 한나라당 여O규 의원은 한나라당 이O래 의원석 앞 쪽에서 뒤로 돌아 보고 이O래 의원석 투표단말기 화면을 향하여 손을 뻗어 가리키면서 무언가를 이야기하였다.

③ 투표방해 주장과 관련된 사실관계

㉮ 민주당 조O숙 의원은 한나라당 강O순 의원석에 앉아서 강O순 의원의 몸을 감싸 안고 있었다.

㉯ 민주당 이O종 의원은 한나라당 조O래 의원석 옆에 서서 앉아 있는 조O래 의원의 어깨를 감싸거나 오른 팔을 붙잡고 놓아주지 않고 있었다.

㉰ 민주당 김O곤 의원은 한나라당 여O규 의원석에 앉아서 뒤에 서 있던 여O규 의원이 오른 팔을 뻗어 투표단말기 화면에 손을 대려는 것을 제지하면서 실랑이를 벌였다.

㉱ 민주당 이O경 의원은 한나라당 강O부 의원석에 앉아서, 왼쪽 뒤쪽에 서 있는 강O부 의원이 오른팔을 뻗어 투표단말기 화면에 손을 대려는 것을 제지하고 일어서면서 손을 뻗어 강O부 의원의 투표단말기 화면의 버튼을 여러 차례 눌렀다.

㉲ 민주당 천O배 의원은 한나라당 유O현 의원석에 앉아 있었고, 유O현 의원은 천O배 의원 뒤에 서서 지켜보고 있었으며, 천O배 의원은 앞 쪽에 있는 한나라당 신O호 의원과 손을 맞잡고 실랑이를 벌였다.

㉳ 민노당 권O길 의원이 왼쪽 옆 한나라당 정O석 의원 좌석 쪽으로 손을 내뻗자, 다른 성명불상의 의원 두 명이 권O길 의원의 손을 제지하였다.

㉴ 민노당 권O길 의원은 한나라당 진O호 의원석에 앉아서 오른쪽 옆 한나라당 이O현 의원의 왼팔을 책상 위에서 끌어내리고 있었다.

㉵ 민주당 이O석 의원은 한나라당 윤O 의원석 옆에 서서 자리에 앉아 있는 윤O 의원의 두 손을 맞잡아 당겼다.

㉶ 민주당 최O성, 노O민, 백O우, 박O석,, 김O균, 서O원, 박O원, 박O선, 박O천, 김O순, 이O경, 이O섭, 정O균, 백O현 의원은 각각 한나라당 유O호, 신O수, 현O환, 전O옥, 이O재, 정O섭, 박O은, 김O권, 전O희, 박O선, 권O석, 권O기, 현O병, 김O수 의원석에 앉아 있었고, 민주당 유O호 의원은 한나라당 김O태 의원석에 앉아 있다가 한나라당 의원들에 의하여 끌려 나왔으며, 민주당 조O식 의원은 한나라당 허O제 의원석에 앉아 있었고, 그 때 투표단말기 화면에는 취소 표시의 버튼이 나타나 있었다.

④ 이례적인 표결 경과

전자투표시스템에 의한 표결 방식의 특성상, 위 방식에 따른 국회의원들의 투표 경과가 전산상 기록된다. 그런데, 일반적인 경우라면 재석과 찬성(또는 반대)이라는 2회의 표시가 있기 마련인데, 이와 달리 다음과 같은 이례적인 투표 경과가 위 기록상 확인된다.

㉮ 이O현, 권O세, 김O선, 김O성, 허O, 조O진, 김O남, 안O수, 신O수, 진O호 의원 등 10명의 의원들의 경우, 재석과 찬성을 한 다음 이를 취소하고 다시 찬성을 한 것으로 되어 있다.

㉯ 이O구, 유O현, 서O기, 권O석, 정O석, 이O래, 유O호 의원 등 7명의 의원들의 경우, 재석과 찬성을 한 다음 이를 취소하고 반대를 하고, 다시 이를 취소하고 찬성을 한 것으로 되어 있는데, 최종적인 찬성표시를 포함한 총 표시의 횟수가 이O구, 유O현, 서O기 의원은 총 6회, 권O석 의원은 8회, 정O석 의원의 경우 총 10회, 이O래 의원의 경우 총 20회이고, 유O호 의원의 경우 무려 총 24회의 표시를 한 것으로 되어 있다.

㉰ 강O규, 허O제, 김O경, 황O철, 여O규, 강O부 의원 등 6명의 의원들의 경우, 재석과 반대를 한 다음 이를 취소하고, 최종적으로 찬성을 한 것으로 되어 있는데, 강길부 의원의 경우 총 12회의 표시를 한 것으로 되어 있다.

㉱ 안O환, 김O식, 현O병, 나O원, 유O민, 강O균, 손O미 의원 등 7명의 의원들의 경우, 최초 재석, 이어 찬성 또는 반대를 하였으나 최종적으로 취소 표시를 하여 기권으로 처리되었다.

나) 입법과정에서 표결 절차의 헌법적 의의 등

① 국회가 국회의원 전원으로 구성된 회의체에서 심의와 표결을 거쳐 다수결로 국회의 입법권을 행사하면 그 법률은 모든 국가작용의 근거와 기준이 되고, 국민의 법적 지위를 직접 규율하게 되는 점에서, 국회의 입법과정에는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여, 토론, 숙의 등이 활발하게 이루어질 수 있도록 합리적인 심의 과정이 보장되어야 한다.

입법과정 중 심의절차(상이한 의견의 교환과 토론 절차)의 헌법적 의미가 중요하게 강조되어야 하는 이유가 국가 전체 이익에 부합하는 최선의 국회의사를 형성하는 것 자체 못지않게 그러한 국회 의사결정 절차의 합리성에 대한 국민의 신뢰를 얻기 위한 것이라면, 심의절차에 기초하여 이루어지는 표결 절차는 국회입법권 실현의 사실상 최종 과정이라는 점에서 더욱 중대한 헌법적 의미를 갖는다고 보아야 할 것이다. 따라서 국회의 법률안 표결 절차는 국회의원의 자유로운 개별적 의사가 객관적으로 적법하게 표시되어 결집되고 확인됨으로써 그것이 국회의 최종 의사로 정당하게 추인될 수 있도록 합리적 공정성을 스스로 갖추지 않으면 아니 된다.

이러한 사정 및 적법절차의 원칙을 강조한 헌법 제12조의 규정 취지를 아울러 고려하면, 우리 헌법 제49조가 천명한 다수결의 원칙은 바로 위와 같은 국회의 의사결정 과정의 합리성 내지 정당성이 확보될 것을 전제로 한 것이고, 이와 무관하게 동일한 정치적 의사를 가진 국회의원의 숫자만으로 국회의 최종 의사형성이 정당화될 수 있다고는 볼 수 없다.

② 한편, 국회의원의 법률안 표결권은, 국회의원이 표결 과정에서 자신의 개별적 정치적 의사를 자유롭게 형성하고 이를 실현할 권한임은 물론이지만, 국회의 구성원으로서 자신과 다른 국회의원의 표결권이 모두 정당하게 행사되고 확인되는 과정을 거쳐 국회의 최종 의사로 확정되는 국회입법권의 근본적인 구성 요소이기도 하다. 따라서 만일 법률안에 대한 표결 절차의 자유와 공정이 현저히 저해되어 이로 인하여 표결 결과의 정당성에 영향을 미칠 개연성이 인정되는 경우라면, 그러한 표결 절차는 헌법 제49조 및 국회법 제109조가 규정한 다수결 원칙의 대전제에 반하는 것으로서 국회의원의 법률안 표결권을 침해한다고 보아야 할 것이다.

③ 국회의원의 표결권은 개별 국회의원의 고유한 권리로서 일신 전속적이므로 이를 타인에게 위임하거나, 양도할 수 없다(국회법 제24조, 제111조 제1항, 제114조의2 등 참조). 따라서 국회의원이 다른 국회의원으로부터 표결권을 위임받아 행사하는 행위 및 권한을 위임받지 아니한 채 다른 국회의원의 표결권을 행사하는 행위는 모두 허용되지 않는다. 전자투표시스템에 의한 표결방식의 경우에도, 개별 의원들의 투표단말기는 표결 절차 내에서는 투표함과 같은 역할을 하는 것이기 때문에 이를 직접 조작하여 교정하는 행위는 오로지 해당 국회의원의 전속적인 권한에 속하므로, 자신에게 사용권한이 없는 투표단말기를 사용하여 투표하는 행위는 그 동기나 경위가 무엇이든 국회법에 위배되어 다른 국회의원의 헌법상 권한인 법률안 표결권을 침해하는 것이다.

다) 이 사건에 대한 판단

① 표결의 자유와 공정이 현저히 저해되었는지 여부

㉮ 새로이 제정될 법률안에 대한 국회의원들의 정치적 의사가 극단적으로 대립됨에도 불구하고 위원회의 심사를 거치지 않은 채 그 법률안이 직접 본회의에 회부되고 질의ㆍ토론 절차가 생략된 채 표결처리되는 경우, 입법과정에서 서로 다른 정치적 입장의 국회의원들이 국회법에 따른 절차를 준수하지 않은 채 서로 물리적으로 충돌할 가능성이 적지 않음을 이미 여러 차례에 걸쳐 경험한 바 있다. 이 사건의 경우도, 국회 본회의가 개시되기 전부터 피청구인의 의사진행을 가능하게 하려는 국회의원들과 이를 적극적으로 저지하기 위한 국회의원들 사이에 극심한 대립과 충돌이 있었던 터라 법률안에 대한 의결절차가 실제 개시된 이후에도 여전히 그러한 상태가 유지되거나 격화될 가능성이 높을 것이라는 점은 어렵지 않게 예상할 수 있었다.

실제 피청구인이 신문법 원안 등 3개 법안을 본회의에 상정한 다음 질의 및 토론 절차를 제대로 거치지 아니하고 바로 신문법 수정안에 대한 표결을 진행하는 과정에서, 한나라당 소속 의원들은 의장석 주변에 모여 반대하는 의원들의 의장석 주변 접근을 적극적으로 차단하기 위하여, 반대파 의원들은 의장석에 접근하여 피청구인의 의사진행 자체를 배제하기 위하여 각각 물리력을 사용하며 대치하는 등, 극히 무질서한 상황이 벌어졌다.

㉯ 한편, 국회의 전자투표시스템에 의한 표결 방식은, 정당한 사용권자가 아닌 다른 국회의원이 투표단말기를 이용하는 것을 방지할 조치를 마련하고 있지 않아, 지정된 의석을 일탈하여 상당수의 국회의원들이 서로 물리적으로 대치하고 있는 등 극도로 무질서하고 혼란한 본회의의 상황을 이용하여, 법률안 제정에 반대하는 의원들에게는 다른 국회의원의 투표단말기에서 임의의 반대투표를, 법률안 제정에 찬성하는 의원들에게는 다른 국회의원의 투표단말기에서 임의의 찬성투표를 시도하도록 하는 원인을 제공하는 측면이 없지 않다.

㉰ 이처럼, 신문법 수정안에 대한 표결 절차의 전후 상황 및 전자투표방식의 제도적 맹점 등을 고려한다면, 피청구인으로서는 위법하게 폭력을 행사하는 국회의원을 퇴장시키는 등 표결 과정에서 요구되는 최소한의 평화로운 질서라도 확보하여야 하고, 위와 같은 사정에서 비롯될지도 모를 위법적 투표행위를 미리 경고하거나 실제 발생한 위법적 투표행위 또는 투표방해행위를 적극적으로 적발하고 상응한 조치를 취하였어야 한다. 사정이 이와 같고, 특히 본회의장 곳곳에서 대리투표 또는 투표방해행위가 벌어지고 있다는 주장이 있었음에도 불구하고, 피청구인은 이에 주목하지 않은 채 위와 같은 노력을 전혀 기울이지 않았다고 보인다.

㉱ 이에 따라 신문법 수정안에 대한 표결 과정에서, 첫째 권한 없는 자에 의한 임의의 투표행위가 있었고(위 가)-②-㉮, ㉯, ㉰ : 앞서 본 사실관계에 비추어 보면, 이사철 의원의 재석표시 당시 이사철 의원 본인은 의장석 근처에 있었다고 봄이 상당하다), 둘째 다른 국회의원 의석의 투표단말기에 접근하거나 손을 가까이 가져가는 등 위법한 무권 또는 대리투표행위로 의심받을 만한 여러 행위가 있었으며(위 가)-②-㉱ 내지 ㉴), 셋째 다수의 민주당 의원들이 한나라당 의원들의 투표행위를 저지하기 위하여 실랑이를 벌이거나 한나라당 의원석에 앉아 있었고, 나아가 적극적으로 반대투표행위를 한 것으로 보이고(위 가)-③), 넷째 정상적인 표결 절차에서 국회의원 각자가 자신에게 부여된 고유한 표결권을 직접 행사하였더라면 결코 나타날 수 없는, 극히 이례적인 경위의 투표가 다수 확인되었다(위 가)-④).

㉲ 요컨대, 피청구인은 이 사건 신문법 수정안의 표결을 진행함에 있어 다수의 위법한 투표행위가 발생할 가능성이 예견되었고, 실제 그와 같은 사례가 발생하였음에도 이를 바로잡을 자신의 권한을 전혀 행사하지 않은 채(질서유지권 등의 행사조차 어려운 경우라고 한다면 회의를 산회하고, 질서를 확보한 상태에서 새로운 회의를 개최할 여지도 있다), 이를 방치하였다.

신문법 수정안에 대한 표결 절차가 과연 국회의원의 자유로운 개별적 의사가 객관적으로 적법하게 표시되어 결집되고 확인됨으로써 그것이 국회의 최종 의사로 정당하게 추인될 수 있을 정도로 합리적 공정성을 갖춘 것이라고는 도저히 볼 수 없다. 표결 과정에서의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 보지 않을 수 없다.

② 표결 결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성

신문법 수정안에 대한 표결 과정의 전후 상황, 위법 내지 위법의 의심이 있는 투표행위의 횟수 및 정도 등을 종합하여 살펴보면, 이 사건 신문법 수정안의 표결 결과는 극도로 무질서한 상황에서 발생한 위법한 투표행위(위 가)-②-㉮,㉯,㉰), 정당한 표결권 행사에 의한 것인지 여부 자체를 객관적으로 가릴 수 없는 다수의 투표행위들(위 가)-④)이 그대로 반영된 것이다. 마치 하나의 투표함에 정당한 투표와 그렇지 않고 정당성 여부를 객관적으로 확정하기 어려운 투표가 혼재되어 있어 신뢰할 수 있는 방법으로는 더 이상 양자를 구분하기 힘들게 되어 투표함 자체가 오염된 상황과 유사하게 되었다. 요컨대, 신문법 수정안 표결 과정의 현저한 무질서와 불합리 내지 불공정은 그 표결 결과의 정당성에 영향을 미쳤을 개연성이 있다고 판단된다.

소결론

결국, 피청구인의 신문법 수정안의 가결선포행위는 헌법 제49조 및 국회법 제109조의 다수결원칙에 위배되어 청구인들의 표결권을 침해한 것이다.

2) 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 의견

가) 이 사건의 쟁점

이 사건은 국회의원의 국회의장(피청구인)에 대한 권한쟁의사건으로, 피청구인의 신문법안에 대한 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 표결권을 침해하였는지 여부가 쟁점이 되어야 한다. 그러므로 이 사건 신문법 표결이 극도의 혼란 속에서 이루어졌고 그 과정에서 비전형적인 투표행위가 있었다고 하더라도, 그것이 실제 표결 결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다고 인정할 수 있는지에 대하여 판단한다.

나) 청구인들의 투표가치가 훼손되었는지 여부

이른바 무권투표행위에 관하여 보면, 이러한 투표의 결과로 표결 결과에 영향을 미쳤는지 여부는 증거에 의하여 확인된 무권투표 횟수가 가장 중요한 요소라고 할 것이다. 그런데 이 사건에서 증거에 의하여 인정할 여지가 있는 무권투표의 횟수는 3건인바, 그 중 이사철 의원의 경우에는 재석 표시가 된 때 의장석 우측 앞에 있었다는 것이고, 나머지 두 경우는 한나라당 의원이 다른 한나라당 의원의 투표단말기 버튼을 눌렀다는 것이다. 따라서 이사철 의원의 경우 적어도 재석버튼은 다른 의원이 눌렀다고 보이나(찬성 버튼을 본인이 눌렀는지 여부는 확인되지 않는다), 나머지 두 경우는 재석 버튼을 누른 것인지, 찬성 버튼을 누른 것인지, 아니면 뒤에서 보는 청구인측의 투표방해행위인 반대투표를 취소하기 위하여 취소 버튼을 누른 것인지 확인할 수 없다.

또한 이 사건 증거에 의하면, 다수의 청구인측 의원들이 한나라당의 의석에 앉아 있거나 한나라당 의원들의 투표행위를 물리적으로 방해한 사실과 한나라당 의원들의 전자투표 기록에 찬성-취소-반대-찬성 등이 반복되는 이례적인 현상이 다수 있었음이 인정된다.

이처럼 한나라당 의원들이 다른 한나라당 의원의 재석 및 찬성투표를 대신 눌렀는지 여부, 청구인측 의원들이 이미 재석 및 찬성된 한나라당 의원들의 찬성표결을 취소한 후 반대투표를 하였고 이에 다른 한나라당 의원들이 이를 시정하기 위하여 취소 버튼을 눌렀는지 여부, 청구인측 의원들이 한나라당 의원들의 좌석에 앉아 한나라당 의원들의 투표를 방해하였는지 여부 등이 불분명한 혼란스러운 상황을 고려할 때, 이 사건 증거만으로는 한나라당 의원들이 다른 한나라당 의원들의 투표를 대신함으로써 실제 표결 결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다는 점을 인정하기에는 부족하다고 할 것이다.

다) 피청구인의 의사진행에 문제가 있었는지 여부

다수의견은, 피청구인이 이 사건 신문법 수정안의 표결을 진행함에 있어 다수의 위법한 투표행위가 발생할 가능성이 예견되었고, 실제 그와 같은 사례가 발생하였음에도 이를 바로잡을 자신의 권한을 전혀 행사하지 않은 채(질서유지권 등의 행사조차 어려운 경우라고 한다면 회의를 산회하고, 질서를 확보한 상태에서 새로운 회의를 개최할 여지도 있다), 이를 방치한 잘못이 있다고 주장한다.

우선 앞에서 본 바와 같이, 피청구인이 의사당 내에서 행사할 수 있는 권한은, 회의장의 질서를 문란하게 하는 의원에 대한 경고 또는 제지, 이에 응하지 아니하는 때에는 발언 금지나 퇴장, 그래도 질서유지가 곤란하다고 인정할 때에는 회의 중지나 산회 등이다. 그런데 국회의원의 헌법상 지위를 고려할 때 국회의원이 국회 경위에 의하여 강제 퇴장당하는 것은 적절하지 않을 뿐 아니라 이 사건과 같이 많은 의원들이 집단적으로 의사진행을 방해할 때에는 그들을 강제 퇴장시키는 것은 현실적으로도 불가능한 일이다. 한편, 회의 중지나 산회는 결과적으로 의사진행을 저지하려는 의원들의 목적을 충족시키게 되므로, 이에 대한 판단은 전적으로 피청구인의 자율에 맡길 수밖에 없다.

결국 피청구인은 이와 같은 상황 속에서 회의중지나 산회보다는 다소간의 혼란 속에서도 표결 절차를 종료하는 것이 책임있는 의사진행이라고 판단한 후 국회 경위를 통한 물리력 행사를 최대한 자제하면서 신문법 수정안의 표결 절차를 진행하려 하였다고 보여지는바, 이와 같은 의사진행의 판단은 국회의장의 자율권에 기한 정당한 판단으로 존중되어야 한다.

라) 소결론

그렇다면 이 사건 신문법 표결 과정에서 비전형적인 투표행위가 있었다고 하더라도, 그것이 실제 표결 결과에 영향을 미쳐 청구인들의 투표가치를 훼손하였다는 점을 인정할 증거가 부족하므로, 청구인들의 표결권이 침해되었다고 볼 수 없다.

3) 재판관 김종대의 의견

무권투표 부분에 대한 다수의견의 요지는 다수의 무권투표행위, 투표방해행위, 불법투표의 의심 사례가 확인되었으며 그 정도가 전체 투표함의 오염에 이르러 표결 결과에 영향을 미쳤을 충분한 개연성이 있다는 점에 있다. 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관하여 폭넓은 자율권을 가지며, 국회의 의사 절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우가 아닌 한 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 위상과 기능에 비추어 존중되어야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165). 특히 국회법 제10조는 국회의장으로 하여금 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하도록 하고 있고, 국회법 제6장의 여러 규정들은 개의, 의사일정의 작성, 의안의 상임위원회 회부와 본회의 상정, 발언과 토론, 표결 등 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다. 따라서 국회의장이 논란의 여지가 많은 사실관계 하에서 진행한 의사절차 진행 행위라도 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 81-84).

그렇다면 국회의 자율권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 국회의장의 법률안 가결선포행위와 관련된 의사진행절차상의 제반 사실을 인정함에 있어서도 특별한 사정이 없는 한 국회본회의 회의록의 기재내용만에 의해 사실인정을 할 수밖에 없으며(헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 131 참조) 회의록에 없는 절차진행사실은 적법하게 진행했다고 추단해야 할 것이니, 헌법재판소를 포함한 다른 국가기관이 국회본회의 회의록 기재내용 이외의 증거자료에 대한 조사에 의하여 의사진행절차에 관해 회의록에 없는 사실이나 회의록과 다른 사실을 인정하고 이를 기초로 국회의장의 권한 행사의 적법성을 판단할 수는 없다고 할 것이다. 따라서 청구인들이 주장하는 무권 또는 대리투표 등이 국회본회의 회의록에 명기되어 있지 아니한 이 사건의 경우(회의록에 대리투표를 외치는 여러 목소리의 기재가 있긴 하나 그 말을 한 의원을 특정할 수도 없거니와 이 같은 소란한 의사당 내의 분위기를 기재한 회의록 부분으로써 곧 무권 또는 대리투표의 증거로 쓸수도 없다), 달리 특별한 사정이 없는 한, 국회의장의 의사 및 표결진행절차는 적법하게 이루어졌다고 볼 수밖에 없으므로 무권 또는 대리투표에 의한 청구인들의 권한침해 주장은 받아들이기 어렵다.

(4) 신문법안 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부에 대한 결론

위에서 본 바를 종합하면, 피청구인의 신문법안 가결선포행위와 관련하여, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 송두환은 심의절차에 있어 제안취지 설명 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이고, 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 송두환은 심의절차에 있어 질의ㆍ토론 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이며, 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환은 표결 절차에 있어 헌법 제49조 및 국회법 제109조가 규정한 다수결 원칙에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이다.

따라서, 신문법안의 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 7인이고, 신문법안의 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하는 것으로는 볼 수 없다는 의견이 재판관 민형기, 재판관 목영준의 2인이다.

그렇다면, 피청구인의 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 7인으로 재판관 과반수의 찬성이 있으므로 청구인들의 이 부분 심판청구는 이유 있어 인용하여야 한다.

마. 방송법안 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부

(1) 제안취지 설명절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

방송법 수정안은 15:37 국회의 e-의안시스템에 입력되었고, 15:55 회의진행시스템에 입력되었으며, 피청구인이 15:58 방송법 수정안에 대한 표결을 선포하여 그 표결이 시작되었음은 앞서 인정한 바와 같다.

이 부분 쟁점은, 위와 같은 경위에 비추어 방송법 수정안에 대한 제안취지 설명절차가 국회법 제93조에 따라 적법하게 이루어졌는지 여부이다.

(나) 판 단

안건에 대한 제안취지의 설명 방식에는 제한이 없으므로 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있다고 함은 이미 본 바와 같다.

살피건대, 피청구인이 방송법 원안 등 3건의 법률안을 상정한 다음 “오늘 회의의 심사보고와 제안설명은 단말기 회의록으로 대체한다.”고 함으로써, 이 사건 본회의에서 심의ㆍ표결될 모든 안건의 제안취지 설명을 위와 같은 방식에 의한다고 선언한 것으로 이해될 수 있음은 이미 본 바와 같으므로, 피청구인이 위 선언 이후 방송법 수정안을 상정하면서 제안취지의 설명 방식을 별도로 언급하지 않았다고 해서 국회법 제93조의 규정에 반한다고 볼 수 없다.

한편, 제안취지의 설명에 관한 위 국회법 규정의 취지는 심의ㆍ표결에 참가할 국회의원에게 제안된 법안의 취지와 내용을 알리고자 하는 것인데, 이 사건의 경우, 15:55 회의진행시스템에 입력되어 의원석 컴퓨터 단말기에 표시된 안건명을 접촉하면 바로 위 수정안의 내용을 확인할 수 있게 되었고, 그 후 3분이 경과한 15:58 위 수정안에 대한 표결이 선포되었으며, 그러한 상태가 표결이 종료될 때까지 유지되었으므로, 국회의원들이 실제로 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었다고 봄이 상당하고, 이로써 위 국회법 규정이 요구하는 의안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 보아야 할 것이다.

따라서, 피청구인이 방송법 수정안의 심의ㆍ표결 절차에 있어 제안취지 설명에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기는 어렵다.

(2) 질의ㆍ토론 절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

앞서 본 바와 같이 피청구인은 의사진행의 모두에서 방송법 원안 등 3건의 법률안을 상정한 후 곧바로 질의와 토론을 실시하지 않겠다고 선언하고, 신문법수정안에 대한 표결이 종료된 다음 방송법 수정안을 상정하여 이에 대한 표결을 선포하였는바, 이 부분 쟁점은 피청구인의 이러한 절차 진행이 법률안 심의에 있어 질의ㆍ토론 절차에 관한 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부이다.

(나) 판 단

1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 의견

피청구인은 질의ㆍ토론 절차를 운영함에 있어서 우선 질의 유무를 확인한 후 질의 신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론 신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이라고 할 것이나, 회의 운영상 질의 신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하다고 보아야 할 것인데, 토론의 경우도 이와 동일하다는 점 및 국회법의 여러 규정들에 비추어 국회의장에게 국회의 의사진행에 관한 폭넓은 권한이 부여되어 있어 국회의장의 의사절차 진행 행위는 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 한다는 점은 이미 본 바와 같다(위 4-(라)-(2)-(나)-3) 참조).

이 사건의 경우, 피청구인이 방송법 원안을 상정하면서 회의를 정상적으로 진행할 수 없는 상황임을 들어 질의ㆍ토론을 실시하지 않겠다고 말하였다 하더라도 질의나 토론을 할 의원이 있는 경우 피청구인에게 임의로 질의ㆍ토론을 생략할 권한이 없는 이상, 그러한 발언이 있었다는 이유만으로 청구인들이 질의ㆍ토론을 신청할 수 없었다고는 할 수 없는바, 방송법 수정안은 15:37 국회의 e-의안시스템에 입력되고 15:55 회의진행시스템에 입력되었으며 그로부터 3분이 경과한 15:58 표결이 선포되었으므로, 청구인들은 표결이 선포되기 전에 피청구인에게 질의나 토론을 신청할 기회가 충분히 있었다고 할 것이다.

그런데 이 사건 본회의 회의록을 보아도 위 법안에 대하여 질의나 토론 신청을 한 의원이 있었음을 확인할 수 없는바, 이처럼 방송법 원안이나 수정안에 대한 질의나 토론 신청이 있었다는 점이 명백하지 않은 이상, 질의나 토론 신청이 없는 것으로 판단하고 의사를 진행한 피청구인의 판단은 존중되어야 한다. 또한 이 사건 당일 회의 시작부터 각종 구호가 난무하고 청구인들과 한나라당 소속 의원들이 몸싸움을 벌이는 등으로 장내가 소란하여 의사진행이 정상적으로 이루어질 수 없는 상황에 놓여 있었던 점은 앞서 본 바와 같은바, 이러한 상황에서 피청구인이 방송법 수정안에 대한 표결에 앞서 질의ㆍ토론 신청의 유무를 적극적으로 확인하는 발언을 하지 않았더라도, 그것이 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권한을 침해한 것으로 보기는 어렵다.

2) 재판관 조대현, 재판관 송두환의 의견

가) 대의민주주의의 정당성의 기초로서 질의ㆍ토론절차의 정당성 및 국회법 제93조의 규정 취지에 대해서는 앞의 4-라-(2)-(나)-1)-가) 및 나)의 해당 부분을 원용한다.

나) 국민의 권리의무에 관한 중요한 사항을 결정하는 국회에서는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여와 질의ㆍ토론 등을 통하여 합의를 도출하는 과정과 절차가 의회민주주의의 원리상 무엇보다 중요한 의미를 가진다. 만약 본회의 주재자인 피청구인이 장내소란 등을 이유로 국회의원에게 법률안에 대한 질의ㆍ토론의 기회조차 제대로 제공하지 않는다면, 질의ㆍ토론 등을 요소로 하는 의회민주주의 원리를 훼손시킴으로써 국회의원의 헌법상 권한인 법률안 심의ㆍ표결권 자체를 침해할 수도 있다. 특히 위원회의 심사를 거치지 않고 바로 본회의에 상정된 법률안의 경우 위원회 심사를 거친 법률안과는 달리 질의ㆍ토론 과정을 거친 바 없이 상정되는 것인 만큼, 본회의에서조차 질의와 토론의 기회가 부여되지 않는다면 질의ㆍ토론 등의 심의과정을 전혀 거치지 않은 채 표결에 이르게 되는 것이므로, 질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 의회민주주의 원리 등에서 도출되는 법률안 심의ㆍ표결권의 본질적 내용을 구성한다고 할 것이다.

이 사건 방송법 수정안의 경우, 첫째, 위원회의 심사를 거치지 않고 본회의에 상정된 법안이므로 질의와 토론을 생략할 수 없는 점, 둘째, 피청구인은 당일 15:37 방송법 원안 등 3건을 일괄 상정하면서 그에 대한 질의ㆍ토론은 실시하지 않겠다고 선언한 다음 곧바로 신문법 수정안에 대한 표결을 진행하고, 신문법안에 대한 의결을 마치자마자 즉시 방송법 수정안에 대한 표결을 선포함으로써, 청구인들에게 질의나 토론 신청의 기회를 부여하지 않았던 점, 셋째, 이 사건 본회의가 개의된 후 표결이 선포되기까지의 상황에 비추어 수정안의 내용에 대한 질의ㆍ토론이 사실상 불가능하였던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 고려하면, 청구인들에게 질의ㆍ토론의 기회가 실질적으로 부여되었다고는 도저히 볼 수 없다.

결국 심의과정에서 질의ㆍ토론의 기회를 주지 아니한 채 이루어진 표결 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위는 안건의 심의ㆍ표결 절차에 있어 질의ㆍ토론에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 봄이 상당하다.

3) 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 의견

우리는 앞서 신문법안 가결선포행위의 권한침해여부에 대한 판단에서, 피청구인이 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여 질의ㆍ토론 신청 여부에 대해서는 아무런 확인이나 언급도 없이 “질의와 토론도 실시하지 않도록 하겠습니다.”라고 발언한 후 곧바로 표결처리에 나아간 것은, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이라는 의견을 밝힌 바 있다. 이 사건 방송법안의 경우에도 피청구인은 앞서 신문법안에서와 마찬가지로 질의ㆍ토론 신청 여부에 대해서는 아무런 확인이나 언급도 없이 “질의와 토론도 실시하지 않도록 하겠습니다.”라고 발언한 후 표결 절차에 나아간 것이므로, 신문법안에서와 달리 판단하여야 할 이유가 없다. 따라서 질의ㆍ토론의 기회를 주지 않고 이루어진 방송법안에 대한 피청구인의 가결선포행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하는 것이다.

(3) 일사부재의원칙의 위배 여부 및 사전투표 여부

(가) 일사부재의원칙의 의의와 이 사건의 쟁점

국회법 제92조는 “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.”고 규정하여 일사부재의원칙을 선언하고 있다. 만일 같은 회기 중에 동일 안건을 몇 번이고 회의에 부의하게 된다면 특정 사안에 대한 국회의 의사가 확정되지 못한 채 표류하게 되므로, 일사부재의원칙은 국회의 의사의 단일화, 회의의 능률적인 운영 및 소수파에 의한 의사방해 방지 등을 위하여 중요한 의의를 가진다. 그런데 일사부재의원칙을 경직되게 적용하는 경우에는 국정운영이 왜곡되고 다수에 의해 악용되어 다수의 횡포를 합리화하는 수단으로 전락할 수도 있으므로, 일사부재의원칙은 신중한 적용이 요청된다고 할 것이다.

앞서 본 바와 같이, 피청구인의 방송법 수정안에 대한 표결 선포에 따라 전자투표방식에 의한 투표가 이루어진 후 피청구인의 투표종료선언에 따라 투표가 종료되었고, 전자투표 게시판에 국회 재적 294인, 재석 145인, 찬성 142인, 반대 0인, 기권 3인이라는 투표 결과가 표시됨으로써, 제1차 표결에 참석한 국회의원의 수가 재적의원 과반수의 출석수에 미달한 것이 드러났다.

이와 같이 재적의원 과반수의 출석수에 미달한 의결을 두고, 투표가 종료되고 그 결과가 위와 같이 게시되었으므로 부결된 경우에 해당하여 일사부재의원칙의 적용대상이 된다고 볼 것인지, 아니면 의결의 성립 내지 효력요건을 갖추지 못한 것이므로 일사부재의원칙의 적용대상이 아니라고 볼 것인지가 문제된다.

(나) 일사부재의원칙 위배 여부에 대한 판단

1) 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 의견

가) 헌법 제49조 및 국회법 제109조에서는 의결정족수에 관하여 “…… 재적의원 과반수의 출석과 출석의원의 과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 규정하여, 일부 다른 입법례와는 달리(독일과 일본 등은 의결을 위한 출석정족수와 찬성을 위한 정족수를 단계적으로 규정하고 있다), 의결을 위한 출석정족수와 찬성정족수를 병렬적으로 규정하고 있다. 나아가 ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원의 과반수의 찬성’이라는 규정의 성격이나 흠결의 효력을 별도로 구분하여 규정하고 있지도 아니한다. 따라서 표결이 종료되어 ‘재적의원 과반수의 출석’에 미달하였다는 결과가 확인된 이상, ‘출석의원 과반수의 찬성’에 미달한 경우와 마찬가지로 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 보아야 한다.

나) 실질적으로 보더라도, 국회의원이 특정 의안에 반대하는 경우 회의장에 출석하여 반대투표하는 방법뿐만 아니라 회의에 불출석하는 방법으로도 의안에 대하여 반대의 의사를 표시할 수 있다. 따라서 ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원 과반수의 찬성’이라는 요건이 국회의 의결에 대하여 가지는 의미나 효력을 달리 할 이유가 없다.

다) 물론 기립투표에 의할 경우(국회법 제112조 제1항 단서) 국회의장이 먼저 의결을 위한 출석정족수가 충족된 것을 확인한 후 찬반투표에 들어가는 것이 통례일 것이므로 현실적으로 투표가 종료된 이후에 ‘출석정족수 미달에 의한 부결’은 발생하지 않을 것이다. 또한 기명ㆍ호명ㆍ무기명투표의 경우에도(국회법 제112조 제2항, 제4항), 현실적으로 이러한 결과가 발생하리라고 예상하기는 어렵다. 그러나 위와 같은 경우에 현실적으로 ‘출석정족수 미달에 의한 부결’이 발생하지 않을 것이라는 이유로 ‘출석정족수의 미달’이 의안에 대한 ‘부결’이 아닌 ‘미결(또는 표결불성립)’이라고 볼 수는 없다.

라) 우리 국회법은 2000. 2. 16. 개정 당시 전자투표를 일반적인 표결방법으로 도입하였고(제112조 제1항 본문), 2002. 11. 12. 제16대 국회 제234회 정기회 제15차 본회의부터 전자투표에 의한 표결을 원칙으로 하여 왔다. 전자투표에 의한 표결의 경우, 국회의장의 표결선포행위가 있으면 의원들이 각자의 좌석에 설치된 재석, 찬성, 반대, 기권, 취소 등의 버튼을 눌러 표결행위를 하는데, 국회의장이 투표종료선언을 하면 그에 따라 전자투표장치의 작동이 종료되어 더 이상의 투표입력이 되지 않고, 곧바로 투표 결과가 집계되어 전자게시판을 통하여 투표에 참여한 재석의원의 수와 찬성의원의 수가 드러난다. 이와 같이 전자투표에 의한 표결의 경우에는 국회의장의 투표종료선언에 의하여 투표 결과가 집계됨으로써 안건에 대한 표결 절차는 실질적으로 종료되는 것이므로, 투표의 집계 결과 출석의원 과반수의 찬성에 미달한 경우는 물론 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우에도 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 볼 수밖에 없다.

마) 한편, 우리 헌법은 헌법개정안에 투표한 유권자의 수가 유권자 총수의 과반수에 미달한 경우 헌법개정안에 대한 국민투표는 부결된 것으로 보고(제130조 제2항), 주민소환에 관한 법률은 단체장이나 지방의원에 대한 주민소환투표의 경우에 소환요건 충족인원인 3분의 1 이상의 투표수에 미달한 경우 주민소환이 부결된 것으로 보는바(제22조 제1항), 이러한 규정과의 균형상으로도 국회에서의 의결에 있어서 표결 절차가 종료될 때 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우에도 부결된 것으로 보아야 한다고 해석하여야 한다.

바) 이와는 달리 투표가 종료되었다고 하더라도 재적의원 과반수의 출석에 미달한 이상, 국회의 의사가 유효하게 성립되지 않았다고 보는 견해에 의하면, 재적의원 과반수 출석요건을 충족할 때까지는 몇 번이고 재표결을 할 수 있다는 결론에 이르게 된다. 그러나 이는 국회의사의 단일화 및 회의의 능률성ㆍ효율성 보장이라는 국회법 제92조(일사부재의)의 입법취지에 정면으로 배치되는 것이라고 하지 않을 수 없다.

사) 또한 국회법은 재투표 사유로서 ‘투표의 수가 명패의 수보다 많을 때’에 한정하여 규정하고 있으므로(국회법 제114조 제3항 참조), 투표가 종료되었으나 재적의원 과반수의 출석에 미달한 경우까지 표결불성립의 개념을 인정하여 무제한적으로 재표결을 허용하는 것은 재투표의 사유를 제한하려는 국회법의 취지에도 맞지 않는다.

아) 결국 이 사건에서 방송법안에 대한 투표가 종료되어 재적의원 과반수의 출석에 미달되었음이 확인된 이상, 방송법안에 대한 국회의 의사는 부결로 확정되었다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 피청구인이 이미 존재하는 국회의 방송법안에 대한 확정된 부결의사를 무시하고 재표결을 실시하여 그 표결 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것은 일사부재의원칙에 위배하여 청구인들의 표결권을 침해하였다고 봄이 상당하다.

2) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡의 의견

가) 헌법 제49조 및 국회법 제109조에서는 국회의 의사결정에 민주적 정당성과 절차적 정당성을 부여하기 위하여 의결을 위한 최소한의 출석의원 수(의결정족수)로 재적의원 과반수를, 의결방법으로서 다수결의 원리를 채택하여 출석의원 과반수의 찬성을 각기 규정하고 있다. 다시 말하면, ‘재적의원 과반수의 출석’이라는 의결정족수는 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건인 의결능력에 관한 규정으로서, ‘출석의원 과반수의 찬성’이라는 다수결 원칙을 선언한 의결방법에 관한 규정과는 그 법적 성격이 구분되는 것이고, 따라서 의결정족수에 미달한 국회의 의결은 유효하게 성립한 의결로 취급할 수 없는 것이다.

나) 국회에서의 실무관행도 이와 같은 견지에서 이해할 수 있다. 즉, 국회에서는 ‘재적의원 과반수의 출석’을 국회의 의결을 유효하게 성립시키는 전제요건으로 보고, 의장은 재석의원이 안건을 의결하는데 필요한 최소한의 출석인원수인 재적의원 과반수에 미달할 때에는 표결을 일시 보류하거나 회의의 중지 또는 산회를 선포하고, 또한 표결을 실시하였으나 재석의원수가 의결정족수에 달하지 못한 경우에는 해당 안건에 대한 투표가 성립되지 않았음을 선포하거나 이를 유효한 의결로 취급하지 아니하였던 것이다.

다) 나아가 이와 같이 의결정족수를 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제요건으로 보는 것은 비교법적으로도 공통된 것이라 할 수 있다. 즉, 독일과 일본 등의 입법례에서는 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 최소한의 출석의원수인 의결정족수를 의결방법에 관한 다수결원칙과 명백히 구분하여 규정하고 있고, 미국과 영국 등의 입법례에서도 의결정족수에 미달한 경우에는 원칙적으로 의사일정을 진행할 수 없도록 규정하고 있는 것이다.

라) 만일 이와는 달리 헌법 제49조 및 국회법 제109조에서 ‘재적의원 과반수의 출석’과 ‘출석의원 과반수의 찬성’을 병렬적으로 대등하게 규정하였다고 하여, ‘재적의원 과반수의 출석’을 ‘출석의원 과반수의 찬성’과 마찬가지로 국회의 의결방법에 관한 규정으로 해석할 경우에는, 소수의 국회의원만이 참석한 상태에서의 표결도 얼마든지 가능하다고 하여야 하고, 이때에는 재적의원 과반수의 출석요건을 갖추지 못한 이상, 굳이 투표 결과를 확인할 필요도 없이 재적의원 과반수의 출석에 미달하여 부결이 된다는 결론에 이르게 된다. 이와 같은 해석은, 원칙적으로 존중되어야 할 국회의 자율권 영역에 속하는 국회의 지금까지의 의사절차에 명백히 어긋나는 것임은 물론이고, 모든 의원이 가능한 한 의회의 의사형성에 참여할 것을 요구하는 대의제 민주주의 원리에도 부합되지 않는 것이며, 국회의 의사결정에 민주적 정당성과 절차적 정당성을 부여하기 위한 정족수 원리에도 위배되는 것으로서, 잘못된 해석이라고 하지 않을 수 없다.

마) 한편, 반대견해에서는 전자투표에 의한 표결의 경우에는 투표종료선언에 의하여 투표 결과가 곧바로 집계, 게시된다는 특수한 사정을 중시하고 있는 듯하나, 헌법이나 국회법을 해석함에 있어, 법령에 구체적으로 규정되어 있지도 아니한 전자투표절차의 특수성을 근거로 전자투표에 의한 투표가 종료된 경우만을 일반적인 경우와 구분하여 ‘재적의원 과반수의 출석’이라는 법률조항의 법률적 성격에 관한 해석을 달리할 수는 없는 것이다. 즉 ‘재적의원 과반수의 출석’은, 어떤 표결방식을 취하느냐에 관계없이 의결정족수에 관한 규정인 것이지, 전자투표라는 표결방식을 채택하였다고 하여 의결방법에 관한 규정으로 해석할 수는 없는 것이다. 만일 기존의 전자투표에 의한 투표절차나 방식이 헌법과 국회법이 정한 표결 절차에 부합되지 않는 측면이 있다면, 이는 전자투표에 의한 투표절차나 방식을 바로잡아 해결하여야 할 문제에 불과한 것이지, 헌법과 법률조항의 해석을 달리 하여야 할 문제는 아닌 것이다. 또한 이 사건에서 피청구인의 방송법 수정안에 대한 제1차 표결 절차에서의 투표종료선언은, 당시 국회본회의장 전광판에 게시된 재석의원수가 재적의원 과반수라는 의결정족수에 미치지 못하였음이 명백한 상태였음에도 극도의 소란으로 말미암아 착오에 의하여 이루어진 것에 불과하다고 보인다. 이와 같은 의사진행에 있어서의 우연한 실수가 국민을 대표하는 국회의 최종 의사를 확정짓는 기준이 될 수는 없는 것이다.

바) 이외에도 반대견해에서는, 헌법 제130조 제2항 및 주민소환법 제22조 제1항에서 과반수의 ‘투표’에 이르지 못한 경우를 부결로 취급하는 것과 해석상 균형이 이루어져야 한다는 점을 그 논거로 제시하고 있다. 그런데 앞에서 본 바와 같이 헌법 제49조 및 국회법 제109조에서의 재적의원 과반수의 ‘출석’은 국회의 의결을 유효하게 성립시키기 위한 전제인 의결정족수에 관한 규정이지만, 헌법 제130조 제2항의 국민투표에서의 과반수의 ‘투표’와 주민소환법 제22조 제1항에서의 3분의 1 이상의 ‘투표’는 의결능력에 관한 의결정족수 규정이 아니라 의결방법에 관한 규정에 해당하므로, 서로 그 법적 성격을 달리하는 것이어서 동등한 비교대상이 될 수 없는 것이다. 즉 헌법 제130조 제2항 및 주민소환법 제22조 제1항에서의 ‘투표수’는 국민투표나 주민소환투표절차에 나아가기 위하여 충족되어야 할 전제요건이 아니라 투표가 개시되어 종료된 이후에 비로소 확정되는 의결방법에 관한 표결규칙에 해당하므로(투표일은 투표에 참여한 유권자수와 관계없이 사전에 지정되고 투표가 개시되어 종료된 후 결과가 집계된다), 이를 충족하지 못한 경우에는 국회법 제109조에서 규정한 의결정족수에 미달한 경우와는 달리 ‘부결’로 볼 수 있는 것이다.

사) 따라서 이 사건에서 방송법 수정안에 대한 투표가 종료된 결과 재적의원 과반수의 출석이라는 의결정족수에 미달된 이상, 방송법 수정안에 대한 국회의 의결이 유효하게 성립되었다고 할 수 없으므로, 당시 피청구인이 방송법 수정안에 대한 재표결을 실시하여 그 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것을 두고, 일사부재의원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(다) 사전투표 주장에 대한 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡의 의견

1) 쟁 점

청구인들은, 피청구인이 방송법안에 대하여 재표결의 선포(“재석 의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해 주시기 바랍니다.”)를 하기 전에 이미 68인의 의원들이 투표를 실시하였으므로, 위 68인의 투표는 사전투표에 해당하여 무효라고 주장하고 있다. 따라서 청구인들이 문제 삼는 68인의 투표가 사전투표에 해당하는지를 확정하기 위해서는 먼저 피청구인의 방송법안에 대한 재표결의 선포 시점을 확정할 필요가 있다(재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환은, 앞에서 본 바와 같이, 방송법안의 가결선포행위가 일사부재의원칙에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 판단하였으므로, 청구인들의 사전투표 주장에 대하여는 판단하지 아니한다). 그런데 이 사건 기록에 의하면, 피청구인은 방송법안에 대한 투표를 종료한 이후인 16:02경 “강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안에 대해서 투표를 다시 해 주시기 바랍니다.”고 발언(이하 ‘제1발언’이라 한다)하였고, 그로부터 약 1분 10여초 이후에 “재석 의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해 주시기 바랍니다.”고 발언(이하 ‘제2발언’이라 한다)하였으며, 청구인이 문제 삼는 68인의 투표는 제1발언이 끝난 이후로서 제2발언이 끝난 시점으로부터 약 15초 이전의 시점 사이에 이루어진 사실을 인정할 수 있다. 따라서 위 68인의 투표가 사전투표에 해당하는지의 여부는 결국 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 시점을 제1발언으로 볼 것인지, 제2발언으로 볼 것인지의 문제라 할 수 있다.

2) 판 단

다음과 같은 사정을 종합해 볼 때, 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 시점은 제1발언이 있은 때로 봄이 상당하다.

첫째, 국회법 제110조 제1항은 “표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.”고 규정하고 있다. 그런데 피청구인은 제1발언에서 재표결할 안건이 ‘강승규 의원 외 168인으로부터 제출된 수정안’임을 명백히 하였고, 제2발언에서는 표결할 안건의 제목을 선포하지도 아니하였다.

둘째, 국회의 전자투표시스템은 피청구인의 투표종료선언에 의하여 더 이상 작동되지 않도록 되었다가 피청구인의 제1발언이 있은 이후로서 제2발언이 있기 이전에 정상적으로 가동되었다.

셋째, 당시 피청구인이 방송법안에 대한 투표종료선언을 한 이후부터 방송법안에 대한 재표결을 선포하기까지의 일련의 발언의 내용과 경위, 그 시간적 간격 등을 종합해 볼 때, 제2발언은 제1발언과 구분되는 독립적인 성격의 것이라기보다는 제1발언에서 재표결을 선포한 배경과 이유를 구체적으로 설명하고 재투표를 독려하는 차원에서 이루어진 것으로 볼 수 있다.

넷째, 피청구인은 위와 같이 전자투표시스템이 정상적으로 가동된 이후의 68인의 투표를 유효한 것으로 취급하여 방송법안에 대한 가결을 선포하였는바, 특별한 사정이 없는 한 이에 관한 피청구인의 판단권을 존중할 필요가 있다.

한편, 청구인들은, 임시회의록상의 투표방식에 관한 기재, 즉 “(전자투표)”라는 기재가 제2발언 뒤에 이루어진 사실을 근거로, 제2발언이 재표결 선포에 해당한다고 주장하나, 투표방식에 관한 임시회의록의 기재 순서가 재표결 선포 시점을 확정하는 효력을 가진다고 볼 수는 없다.

따라서, 방송법안에 대한 재표결에 있어 청구인들이 문제 삼는 위 68인의 투표는 피청구인의 방송법안에 대한 재표결 선포 이후에 이루어진 것이므로, 사전투표에 해당하지 않는다.

결국, 청구인들의 사전투표 주장은 이유 없어 받아들일 수 없다.

(4) 방송법안 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부에 대한 결론

위에서 본 바를 종합하면, 피청구인의 방송법안 가결선포와 관련하여, ① 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 송두환은 방송법안 심의절차에 있어 질의ㆍ토론 절차부분이 국회법 제93조에 위배되어 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이고, ② 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환은 방송법안 표결 절차에 있어 표결 결과 부결이 확정되었음에도 불구하고 부결을 선포하지 아니한 채 재표결을 실시하고, 재표결 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 부분이 국회법 제92조에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이다.

결국 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 6인이고, 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없다는 의견이 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥의 3인이다. 그렇다면, 피청구인의 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 6인으로 재판관 과반수의 찬성이 있으므로 청구인들의 이 부분 심판청구는 이유 있어 인용하여야 한다.

바. 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부

(1) 제안취지 설명절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안에 대한 제안취지 설명절차가 국회법 제93조에 반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부이다.

(나) 판 단

먼저, 피청구인이 인터넷멀티미디어법안 등 3건의 법률안을 상정한 다음 “오늘 회의의 심사보고와 제안설명은 단말기 회의록으로 대체한다.”고 함으로써, 이 사건 본회의에서 심의ㆍ표결될 모든 안건의 제안취지 설명을 위와 같은 방식에 의한다고 선언한 것으로 이해될 수 있음은 이미 본 바와 같으므로, 피청구인이 위 선언 이후 계속하여 의사를 진행하는 과정에서 금융지주회사법안을 상정하면서 제안취지의 설명 방식을 별도로 언급하지 않았다고 해서 국회법 제93조의 규정에 반한다고 볼 수 없다. 한편, 제안취지의 설명에 관한 위 국회법 규정의 취지가 심의ㆍ표결에 참가할 국회의원에게 제안된 법안의 취지와 내용을 알리고자 하는 것이고, 안건에 대한 제안취지의 설명 방식에는 특별한 제한이 없다는 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 앞서 본 바와 같이 인터넷멀티미디어법안, 금융지주회사법 원안은 표결 선포가 이루어지기 상당 시간 전인 이 사건 본회의 당일 오전에 이미 회의진행시스템에 입력되어 있었고, 금융지주회사법 수정안도 15:49′27″회의진행시스템에 입력되어 의원석 컴퓨터 단말기에 표시된 안건명을 접촉하면 바로 위 수정안의 내용을 확인할 수 있게 되었으며, 그러한 상태가 표결이 선포된 16:12경부터 표결이 종료될 때까지 유지되었으므로, 국회의원들이 실제로 표결할 때에는 법률안의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었다고 봄이 상당하고, 이로써 위 국회법 규정이 요구하는 의안에 대한 제안취지의 설명은 이루어졌다고 보아야 할 것이다.

따라서, 피청구인이 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 심의ㆍ표결 절차에 있어 제안취지 설명에 관한 국회법 제93조를 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기는 어렵다.

(2) 질의ㆍ토론 절차의 위법 여부

(가) 쟁 점

앞서 본 바와 같이 피청구인은 의사진행의 모두에서 인터넷멀티미디어법안 등 3건의 법률안을 상정한 후 곧바로 질의와 토론을 생략한다고 선언하였고, 금융지주회사법 원안을 상정한 후 질의ㆍ토론에 관하여 아무런 언급도 없이 금융지주회사법 수정안이 제출되어 있음을 고지하고 위 수정안에 대한 표결을 선포하였는바, 이 부분 쟁점은 피청구인의 이러한 절차 진행이 법률안 심의에 있어 질의ㆍ토론 절차에 관한 국회법 제93조에 위배하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부이다.

(나) 판 단

1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 의견

위 4-마-(2)-(나)-1)에서 밝힌 의견의 취지를 원용한다.

2) 재판관 조대현, 재판관 송두환의 의견

위 4-마-(2)-(나)-2)에서 밝힌 의견의 취지를 원용한다.

3) 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 의견

위 4-마-(2)-(나)-3)에서 밝힌 의견의 취지를 원용한다.

(3) 금융지주회사법 수정안이 적법한 수정동의에 해당하는지 여부

(가) 쟁 점

이 부분 쟁점은, 청구인들의 주장처럼 금융지주회사법 수정안이 금융지주회사법 원안과 전혀 별개의 의안으로서 국회법 제95조가 정한 수정동의의 한계를 벗어남으로써, 금융지주회사법 수정안이 비록 가결되었다고 하더라도 금융지주회사법 원안에 대한 표결이 이루어진 것으로는 볼 수 없는지 여부이다.

(나) 금융지주회사법안의 처리경위

1) 2008. 11. 28. 박종희 의원 등 11인이 공적 연기금의 은행지주회사 주식보유규제 완화, 사모투자전문회사 등에 대한 비금융주력자 판단기준 완화, 비금융주력자의 은행지주회사 주식 보유제한 완화, 은행지주회사 주요 출자자에 대한 감독 강화 등 ‘은행지주회사 주식보유규제 완화’를 주요 내용으로 하는 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’을 제출하였다.

2008. 12. 24. 공성진 의원 등 16인은 위와 유사한 ‘은행지주회사 주식보유규제 완화’와 비은행지주회사 관련 제도 개선, 금융지주회사 일반 제도 개선 등을 주요 내용으로 하는 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’을 제출하였다.

2) 국회의장은 위 공성진 의원 등이 제출한 개정안을 정무위원회에 회부하였는데, 정무위원회 심의 결과 2009. 4. 24. 위 공성진 의원 등이 제출한 개정안에서 위 박종희 의원 등이 제출한 개정안과 중복되는 ‘은행지주회사 주식보유규제 완화’에 관한 내용을 삭제하고, 나머지 부분을 일부 수정하는 수정안이 가결되었다.

3) 위 박종희 의원 등이 제출한 개정안이 2009. 4. 30. 제282회 국회 제9차 본회의에 상정되었고, 이에 대하여 일부 비율 등을 조정하는 본회의 수정안이 홍준표 의원 외 169인으로부터 제출되었으나, 모두 부결되었다. 이에 정부는 2009. 6. 10. 위 박종희 의원 등이 제출한 개정안과 유사한 내용의 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’을 제출하였고, 현재 정무위원회에 계속중이다.

4) 국회의장은 2009. 7. 22. 위원회의 심사를 마친 위 공성진 의원 등이 제출한 개정안의 체계와 자구에 대한 심사를 위하여 안건을 법제사법위원회에 회부하였으나, 심사기간이 도과하자, 위 안건을 제283회 국회임시회 제2차 본회의에 부의하였다. 본회의에서 박종희 의원 외 168인으로부터 위 안건에 대한 수정안이 발의되었는바, 그 내용은 위원회 수정안에서 삭제된 위 ‘은행지주회사 주식보유규제 완화’에 관한 내용 등을 일부 수정하여 추가하는 것이었다.

5) 이미 본 바와 같이 2009. 7. 22. 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 위 박종희 의원 등이 제출한 수정안이 가결되자, 피청구인은 “박종희 의원 외 168인이 발의한 수정안이 가결되었으므로 원안은 표결하지 않겠습니다. 그러면 ‘금융지주회사법 일부개정법률안’은 수정한 부분은 수정안대로, 기타 부분은 원안대로 가결되었음을 선포합니다.”라고 하였다.

(다) 판 단

1) 국회법 제10조는 국회의장으로 하여금 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하도록 하고 있고, 국회법 제6장의 여러 규정들은 개의, 의사일정의 작성, 의안의 상임위원회 회부와 본회의 상정, 발언과 토론, 표결 등 회의절차 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여하고 있어 국회의 의사진행에 관한 한 원칙적으로 의장에게 그 권한과 책임이 귀속된다고 함은 이미 본 바와 같다. 따라서 개별적인 수정안에 대한 평가와 그 처리에 대한 피청구인의 판단은 명백히 법에 위반되지 않는 한 존중되어야 한다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상 82, 89-90).

2) 국회법은 제95조 제1항에서 의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인 이상의 찬성자와 연서하여 의장에게 제출하여야 한다고 규정하고 제96조 제1항에서 수정안의 표결순서로서 최후로 제출된 수정안, 의원의 수정안, 그리고 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결하도록 하고 있는 등 수정동의의 제출과 그 안건의 처리순서를 정하고 있다. 또한 제96조 제2항에서 수정안이 전부 부결된 때에만 원안을 표결하도록 하여 수정안이 가결된 경우에는 원안에 대한 표결이 필요 없는 것으로 규정하고 있다. 다만, 구체적으로 어떠한 경우가 국회법상의 수정동의에 해당하는 것인지에 관한 명시적인 규정을 찾아볼 수 없으므로 수정동의의 개념범위는 위 규정들의 해석에 맡겨져 있는 것으로 보아야 한다. 살피건대, 국회법상 수정안의 범위에 대한 어떠한 제한도 규정되어 있지 않은 점과 국회법 규정에 따른 문언의 의미상 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이라는 점에 비추어, 어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정안에 해당하는 것으로 볼 수 있는 것이다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상 82, 91 참조). 따라서 피청구인이 이러한 입장에 따라 이 사건 수정안을 적법한 것으로 보고 의안을 처리하였다 하더라도 이를 위 국회법의 규정에 위배된다고 할 수는 없다.

더욱이 국회의 과거 관례를 살펴보면, 원안에 포함되어 있지 않은 새로운 사항을 규정한 본회의 수정안을 국회법상 수정동의로 처리한 사례를 어렵지 않게 발견할 수 있으므로 피청구인의 판단이 현저하게 자의적인 것이라 보기도 어렵다.

3) 그밖에 청구인들은 금융지주회사법 수정안과 유사한 내용의 정부 제출 개정안이 정무위원회에서 심사되고 있음을 들어, 이 사건 금융지주회사법 수정안의 제출이 위원회에서의 심의를 잠탈한 것이라는 취지로 주장한다. 그러나 위원회에서 심사 중인 안건과 유사한 내용의 수정안을 본회의에 제출하는 것이 금지되어 있다고 보기 어렵고, 위에서 살핀 바와 같이 금융지주회사법 수정안이 국회법상 수정동의에 해당되는 이상 위원회의 심사를 거치지 아니하고 본회의에 곧바로 제출될 수 있는 것이므로 이로써 국회법의 규정을 위반한 경우로 볼 수는 없다.

(4) 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 가결선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부에 대한 결론이상의 의견들을 종합하면, 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 목영준은 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 심의ㆍ표결 절차가 헌법이나 국회법에 위배되지 아니하므로 위 법안의 각 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 볼 수 없다는 의견이고, 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 송두환은 위 법안의 심의ㆍ표결 절차가 질의ㆍ토론에 관한 국회법 제93조에 위배되어 위 법안의 각 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이다. 따라서, 피청구인의 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 각 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 의견이 관여 재판관 9인 중 4인으로 관여 재판관 과반수에 이르지 못하므로 이 부분 심판청구는 모두 이유 없어 기각하여야 한다.

5. 이 사건 각 법률안의 가결선포행위에 대한 무효확인 청구에 관한 판단

가. 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구

(1) 재판관 민형기, 재판관 목영준의 기각의견

위에서 본 바와 같이 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 볼 수는 없다. 따라서 신문법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해함을 전제로 구하는 청구인들의 이 부분 심판청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

(2) 재판관 이강국, 재판관 이공현의 기각의견

헌법재판소법 제61조 및 제66조는, 권한쟁의심판사건에서 헌법재판소가 심판하여야 할 대상을 원칙적으로 피청구인의 처분 등이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였는지 여부로 정하고 있고, 권한 침해 여부의 확인에서 더 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서, 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌ㆍ위법 상태를 제거함에 있어서 피청구인에게 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우에는, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 가급적 존중하여야 하므로, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.

국회의원이 국회의장을 상대로 국회에서의 입법절차의 하자로 말미암아 자신의 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 주장하는 이 사건과 같은 유형의 권한쟁의심판에 있어서도 특히 국회의 입법에 관한 자율권을 존중하는 의미에서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌ㆍ위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직할 것이다. 그러므로 이 사건 신문법안의 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없으므로 기각하여야 할 것이다.

(3) 재판관 김종대의 기각의견

법률의 제정은 제안과 심의토론 및 가결선포라는 일련의 과정을 거치면서 개별 국회의원의 정치적 의사가 결집되어 완성되는 것인바, 이 사건처럼 법률의 제정절차 중 일부 과정의 하자에 의하여 청구인의 권한이 침해된 경우 심판대상인 피청구인의 처분은 일련의 ‘법률제정행위’의 한 부분일 뿐 ‘법률제정행위’ 또는 그 결과인 ‘법률’ 자체로 이해할 것은 아니다. 그렇다면, 피청구인의 법률안 가결선포행위 이전의 입법 과정에서 ‘심의ㆍ표결권의 침해’라는 상황이 있었다고 하여 그러한 침해 상태를 제거한 결과가 반드시 법률 자체의 폐기로 이어져야 한다고는 단정할 수 없고 거기에는 오히려 국회의 자율적인 정치적 형성 가능성이 존재한다고 보아야 할 것이다.

이러한 사정을 진지하게 주목하면, 헌법재판소가 피청구인이 청구인의 심의ㆍ표결권을 침해하였음을 확인하는 것에서 더 나아가 가결선포 행위 자체의 무효확인을 할 경우 이는 실질적으로 법률에 대하여 무효선언을 하는 결과가 될 것인데, 이렇게 되면 헌법재판소가 권한쟁의심판을 통하여 국회의 다양한 정치적 형성가능성을 배제하고 스스로 정치적 형성행위를 하는 것이 된다.

이는 기관 상호간의 분쟁의 해결을 그 목적으로 하는 권한쟁의심판 제도의 당초 목적에서 벗어날 뿐만 아니라, 헌법재판소가 법률의 위헌 결정에 필요한 정족수 6인에 못 미치는 5인의 재판관의 의견으로써 실질적으로 법률에 대한 위헌 결정을 하는 셈이 되어 헌법 제113조 제1항에도 위반되는 부당한 결과를 초래하게 된다.

요컨대, 피청구인의 가결선포행위가, 무효나 취소소송의 대상이 될 수 있는 행정처분의 성격을 갖는 경우라면 모르나, 이 사건의 경우처럼 국회의 법률제정과정에서 비롯된 국회의원과 국회의장 사이의 입법절차에 관한 권한쟁의심판사건에 있어서는, 헌법재판소의 권한쟁의심판권은 피청구인이 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부를 확인하는 것에 그치고, 그 후 법률안 가결선포행위의 효력에 대한 사후의 조치는 오직 국회의 자율적 의사결정에 의하여 해결할 영역에 속한다고 보아야 할 것이다. 따라서 피청구인의 가결선포행위의 무효확인을 구하는 청구인들의 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

(4) 재판관 이동흡의 기각의견

(가) 피청구인의 가결선포행위가 청구인들의 질의ㆍ토론의 기회를 봉쇄한 것과 마찬가지의 상태에서 이루어진 것이어서, 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것임은 앞에서 밝힌 바 있으나, 피청구인의 신문법안 가결선포행위의 무효확인을 구하는 청구는 아래와 같은 이유로 기각되어야 한다.

(나) 국회의 입법절차는 법률안의 제출로부터 심의ㆍ표결 및 가결선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러 과정을 거쳐 진행되며, 그 과정에 국회의 구성원인 다수의 국회의원들이 참여하여 국민의 의사나 상충하는 이익집단간의 이해를 반영하게 된다. 이와 같은 국회 입법절차의 특성상 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정을 제대로 준수하지 못하는 잘못이 있을 수 있다. 그러한 잘못이 현실로 나타날 경우 그로 인하여 일부 국회의원들의 입법에 관한 각종의 권한이 침해될 수 있는데, 이러한 사정만으로 곧바로 법률안의 가결선포행위까지 무효로 된다고 볼 수는 없다. 국회의 입법과 관련하여 일부 국회의원들의 권한이 침해되었다 하더라도 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라면 그 법률안의 가결선포행위를 무효로 볼 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173 참조).

(다) 따라서 이 사건에서 피청구인의 질의ㆍ토론에 관한 위법한 의사진행으로 인하여 청구인들의 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 하더라도, 피청구인의 각 법률안가결선포행위의 무효 여부는 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는지 여부에 의하여 가려져야 할 것이다. 그런데 앞에서 인정한 바와 같이, 이 사건 신문법 수정안은 2009. 7. 22. 개의된 본회의에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 의결처리 되었는바(재석 162인, 찬성 152인, 반대 0인, 기권 10인), 위 법률안의 의결절차에 있어서 피청구인의 질의ㆍ토론에 관한 의사진행이 국회법 제93조에서 규정한 절차를 위반한 것으로 평가할 수는 있다 하더라도, 다수결의 원칙(헌법 제49조), 회의공개의 원칙(헌법 제50조) 등 헌법에 규정된 국회의 의사원칙을 위반하였다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

더욱이 이 사건에 있어서 피청구인의 질의ㆍ토론에 관한 위법한 의사진행은 청구인들 중 상당수가 개입ㆍ관여한 본회의 개의 저지 및 의사방해행위가 그 중요한 원인의 하나가 된 것으로 보이고, 청구인들은 상정된 안건에 대하여 적극적으로 미리 질의ㆍ토론 신청을 한다거나 피청구인이 질의ㆍ토론을 생략한다는 발언에도 불구하고 이에 대하여 명시적인 이의를 제출하지는 아니한 것으로 보이며, 위 각 법률안이 기권한 의원을 제외한 출석의원 전원의 찬성으로 가결처리된 점 등을 종합해보면, 피청구인의 질의ㆍ토론에 관한 위법한 의사진행으로 인한 청구인들의 심의ㆍ표결권 침해의 정도가 중대한 것이라거나 피청구인의 위와 같은 의사진행이 표결 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수도 없는 것이다.

(라) 따라서 피청구인의 이 사건 각 법률안에 대한 가결선포행위는 의사절차의 적정성에 관한 경미한 하자를 인정할 수 있을 뿐, 헌법의 규정을 명백히 위반한 경우에 해당하지는 아니하므로, 이를 무효라고 할 수는 없다고 할 것이다. 그렇다면, 청구인들의 이 사건 무효확인 청구는 이유 없어 기각되어야 한다.

(5) 재판관 조대현, 재판관 송두환의 인용의견

(가) 국회는 국회의원 전원으로 구성되는 회의체(국회)에서 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론)와 표결을 거쳐 다수결로 국회의 의사를 결정하여 법률제정권을 행사하고, 국회의 심의와 표결을 거쳐 결정된 국회의 의사는 주권자인 국민의 의사로 간주되고 모든 국가작용의 근거와 기준으로 된다. 이러한 대의제(代議制)가 실질적인 정당성을 갖기 위해서는 국회의원들이 안건에 대한 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론) 및 표결 절차를 통하여 최선의 지혜를 수렴하여 국회의 의사를 결정하여야 하며(헌법 제49조), 국회의 심의(제안ㆍ질의ㆍ토론)와 표결 절차는 회의방법에 의한 의사결정절차에서 생략할 수 없는 핵심절차이고, 대의제의 실질적 정당성을 확보하기 위한 요체이다.

(나) 이 사건 신문법안은 위원회의 심사를 거치지 아니하여 국회 본회의에서 질의ㆍ토론을 생략할 수 없음에도 불구하고 제안취지 설명이나 질의ㆍ토론 절차를 거치지 아니한 채 표결된 것이므로, 국회의 의결을 국민의 의사로 간주하는 대의효과를 부여하기 위한 실질적 요건을 갖추지 못한 것이다. 이 사건 신문법안에 대한 국회의 의결이 대의효과의 부여에 필요한 실질적 요건을 갖추지 못한 이상, 그 과정에서 일부 청구인들에 의한 투표방해 행위가 있었다 하더라도, 모든 국가작용과 국민들을 기속하는 대의효과를 부여할 수는 없는 것이다.

(다) 더구나 이 사건 신문법안의 경우에는 질의ㆍ토론절차가 생략된 점 외에도, 영상자료 검증 등 전체 변론과정에서 드러난 바와 같이, 표결 과정이 극도로 무질서하게 진행되어 표결 절차의 공정성, 표결 결과의 진정성 등을 의심하지 않을 수 없는바, 혹여 이러한 사유 하나만으로 국회의 의결을 무효화시키는 것에 대하여는 국회의 의사절차 진행에 관한 자율권과의 관계에서 의문을 제기할 수도 있을 것이나, 위 법안들에 대한 질의ㆍ토론 절차가 생략된 점 등과 결합하여 중대한 무효사유를 구성하는 것이라고 볼 것이다.

(라) 이처럼 법률안의 국회 의결 과정에서 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해된 경우에, 그러한 권한침해행위의 효과를 제거하기 위하여는 그 권한침해행위들이 집약된 결과로서 이루어진 가결선포행위의 무효를 확인하거나 취소하는 것이 원칙이라 할 것이다.

일정한 예외적인 경우, 즉 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해되었음이 인정되더라도 그 침해의 방법이 사소한 법률위반에 해당하여 그 권한침해의 정도가 경미하다고 인정된다거나, 또는 행정소송법상 사정판결의 법리를 원용하여 다른 중요한 헌법적 가치의 훼손을 막기 위하여 부득이한 사유가 있는 등의 예외적인 경우에 이를 정면으로 인정하여 무효확인 또는 취소 청구를 기각한다면 모르되, 가결선포행위의 국회의원 심의ㆍ표결권 침해를 확인하면서도 그 위헌성ㆍ위법성을 시정하는 문제는 국회의 자율에 맡기는 것이 타당하다는 이유 등을 들어 가결선포행위의 무효확인이나 취소 선언을 회피하는 것은 모든 국가작용이 합헌적으로 행사되도록 통제하여야 할 헌법재판소의 사명을 포기하

는 것이며, 헌법재판소법 제66조 제2항의 취지에도 맞지 아니한다.

(마) 나아가, 이 사건 신문법안의 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 확인하면서 그 가결선포행위의 무효확인 청구를 기각하는 경우에는 헌법재판소법 제67조에 규정된 결정의 효력과 관련하여 또 다른 분쟁을 촉발시킬 것이 우려된다. 권한쟁의에 대한 헌법재판소의 심판이 권한쟁의를 종식시키지 못하고 또 다른 분쟁을 불러일으키게 해서는 아니 될 것이다.

(바) 따라서, 피청구인의 이 사건 신문법안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인하는 선언을 하여야 할 것이다.

(6) 재판관 김희옥의 인용의견

나는 위 (5) 재판관 조대현, 재판관 송두환의 인용의견과 대체로 뜻을 같이 하면서, 다음의 사항을 보충하고자 한다. 권한쟁의심판은 헌법과 법률에 의하여 헌법기관과 국가기관 등에 부여하고 있는 권한 행사와 의무이행을 원활하게 보장함으로써 헌법을 실현하려는 제도이다. 권한쟁의심판 제도의 목적은 국가권력의 통제를 통한 권력분립의 실현과 소수의 보호를 통한 민주주의의 실질화, 객관적 헌법질서 유지 및 관련 국가기관의 주관적 권한의 보호에 있다. 헌법재판소법 제61조 제2항에서 국가기관 등의 주관적 권한이익이 침해된 때로 청구사유를 제한하고 있고, 제66조 제1항이 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다고 한 다음, 나아가 제66조 제2항에서 피청구인의 처분 등이 청구인의 권한을 이미 침해한 때에는 이를 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다고 규정한 것은 헌법적 권한질서에 관한 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 직접 침해된 청구인의 권한을 구제하도록 한 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 나타낸다고 할 수 있다. 이는 독일연방헌법재판소법 제67조 제1항이 피청구인의 행위가 기본법에 위배되는지 여부만을 심판하도록 규정한 것과 다른 점이다. 이 사건 신문법안의 가결선포행위에 대한 권한 침해 확인청구를 인용한 사유는 제안취지 설명 절차의 흠과 대의민주주의제도의 정당성의 근원으로서 입법절차의 정당성을 확보하기 위한 질의ㆍ토론 절차의 훼손, 표결 과정의 현저한 무질서ㆍ불합리 내지 불공정 등 표결 결과의 정당성에 대한 저해 등으로서 이는 헌법 제49조와 의회민주주의의 원리, 국회법 제93조, 제6장 제5절 표결 부분 등의 위배와 관련되어 있다. 이와 같이 신문법안의 가결을 선포한 피청구인의 행위가 헌법과 국회법에 위배되는 것으로 인정한 이상 무효확인 청구를 인용하는 것이 상당하다고 할 것이다.

(7) 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구에 대한 결론

이상의 의견들을 종합하면, 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준은 신문법안 가결선포행위에 대한 청구인들의 무효확인 청구를 기각하여야 한다는 의견이고, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 송두환은 이를 인용하여야 한다는 의견으로, 기각의견이 관여 재판관 9인 중 6인에 이른다.

따라서, 청구인들의 이 부분 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하여야 한다.

나. 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구

(1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥의 기각의견

위에서 본 바와 같이 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 볼 수는 없다. 따라서 방송법안 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것임을 전제로 한 청구인들의 이 부분 심판청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

(2) 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 기각의견

(가) 재판관 민형기, 재판관 목영준은, 피청구인이 방송법안에 대한 투표종료선언 후 법적 근거도 없이 그 표결 불성립을 선언하고 재표결을 실시한 다음 그 결과에 따라 방송법안의 가결을 선포한 것은 일사부재의원칙에 반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 판단한 바 있다. 한편, 재판관 이동흡은, 방송법안의 의결절차를 진행함에 있어서 질의ㆍ토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아간 것은 국회의원에게 부여된 질의ㆍ토론의 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것과 다름없어 정당화될 수 없으므로 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 판단하였다. 그러나 위와 같은 입법절차상 하자에도 불구하고, 피청구인의 방송법안 가결선포행위의 무효확인을 구하는 청구는 아래와 같은 이유로 기각됨이 상당하다.

(나) 헌법재판소법 제66조의 의의

권한쟁의심판에서의 결정내용에 관한 헌법재판소법 제66조는, “헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다”고 규정하면서(제1항), 위 경우 “…… 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고……”라고 규정함으로써(제2항) 권한침해확인과 아울러 원인되는 처분의 취소 또는 무효확인까지 할 것인지 여부를 헌법재판소의 재량에 맡겨놓고 있다. 즉 위 조항은, 헌법재판소가 피청구인의 처분이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였다고 확인하는 경우에도, 그 침해의 정도가 피청구인의 처분을 취소 또는 무효로 할 정도에 이른 것이라고 판단되면 이를 취소하거나 무효로 확인하되, 만일 그 침해의 정도가 이에 이르지 못한다고 판단되면 처분의 취소 또는 무효확인까지 나아가지 않고 단순히 권한 침해에 대한 확인만을 할 수 있도록 한 것이다.

(다) 입법절차에서의 하자와 그에 대한 평가

국회의 입법절차는 법률안의 제출로부터 심의ㆍ표결 및 가결선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러 과정을 거쳐 진행되며, 그 과정에 국회의 구성원인 다수의 국회의원들이 참여하여 국민의 의사나 상충하는 이익집단간의 이해를 반영하게 된다. 이와 같은 국회 입법절차의 특성상 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정을 제대로 준수하지 못하는 잘못이 있을 수 있고, 그러한 잘못이 현실로 나타날 경우 그로 인하여 일부 국회의원들의 입법에 관한 각종의 권한이 침해될 수 있는데, 만일 이러한 사정만으로 곧바로 법률안의 가결선포행위를 무효로 한다면 국법질서의 안정에 위해를 초래하게 된다. 따라서 국회의 입법과 관련하여 일부 국회의원들의 권한이 침해되었다 하더라도 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라면 그 법률안의 가결선포행위를 무효로 볼 것은 아니다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173 참조).

한편, 우리 헌법은 국회의 의사절차에 관한 기본원칙으로 제49조에서 ‘다수결의 원칙’을, 제50조에서 ‘회의공개의 원칙’을 각 선언하고 있으므로, 결국 법률안의 가결선포행위의 효력은 입법절차상 위 헌법규정을 명백히 위반한 하자가 있었는지에 따라 결정되어야 할 것이다.

(라) 이 사건의 경우

1) 재판관 민형기, 재판관 목영준의 의견(일사부재의원칙 위반 부분)

국회법상 일사부재의원칙은 국회 의사의 효율적인 운영 및 소수파에 의한 의사방해 방지를 위한 것으로서 이를 지나치게 경직되게 적용하는 경우 오히려 다수의 횡포를 합리화하는 수단으로 이용될 수 있는 점, 위 일사부재의원칙이 헌법 제49조의 ‘다수결의 원칙’이나 제50조의 ‘회의공개의 원칙’과 직접적인 관련이 없는 점, 다른 입법례에서는 일사부재의에 관한 규정을 찾아볼 수 없는 점 등을 고려하면, 위 일사부재의원칙이 우리 헌법이 보장하는 의회민주주의의 기본적이거나 필수적인 원칙이라고 보기는 어렵다. 또한 위와 같은 사정에, 이 사건 당시 회의는 공개된 장소에서 언론취재가 허용되는 상태로 이루어진 점, 재표결에 의한 의결도 재적의원 과반수 이상의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 가결된 점(재석 145인, 찬성 142인, 반대 0인, 기권 3인), 청구인들에게도 방송법안 재표결에 참가할 기회가 주어진 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인의 방송법안 가결선포행위는 비록 국회법 제92조를 위반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이지만, 그것이 입법절차에 관한 헌법규정을 위반하였다는 등 가결선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당한다고 보기는 어렵다.

2) 재판관 이동흡의 의견(질의ㆍ토론에 관한 의사진행의 하자 부분)

피청구인이 방송법안의 의결절차를 진행함에 있어서 질의ㆍ토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아간 것에 대하여는 국회법 제93조에서 규정한 법률안 심의절차를 위반한 것으로 평가할 수 있을 뿐이고, 다수결의 원칙(헌법 제49조), 회의공개의 원칙(헌법 제50조) 등 입법절차에 관한 헌법의 규정을 위반한 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다. 더욱이 위에서 본 바와 같이 청구인들 상당수가 개입ㆍ관여한 본회의 개의 저지 및 의사방해행위가 피청구인의 위법한 의사진행의 중요한 원인의 하나가 된 것으로 보이고, 재적의원 과반수 이상의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 방송법안이 가결된 데다가, 청구인들은 상정된 안건에 대하여 적극적으로 미리 질의ㆍ토론 신청을 한다거나 피청구인이 질의ㆍ토론을 생략한다는 발언에도 불구하고 이에 대하여 명시적인 이의를 제출하지는 아니한 것으로 보이는 사정 등을 종합해보면, 피청구인의 방송법안 가결선포행위는 비록 국회법 제93조를 위반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이지만, 그것이 입법절차에 관한 헌법규정을 위반하였다는 등 가결선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당한다고 보기는 어렵다.

(마) 소결론

그렇다면 청구인들의 방송법안에 대한 가결선포행위 무효확인 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다.

(3) 재판관 김종대의 기각의견

앞서 신문법안 가결선포행위의 무효확인 청구에서 밝힌 바와 같은 이유로, 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구도 기각되어야 한다.

(4) 재판관 조대현, 재판관 송두환의 인용의견

우리는 이 사건 방송법안의 경우, 이 사건 신문법안의 가결선포행위의 무효확인청구 부분에서 밝힌 이유에 다음의 사유를 더하여 가결선포행위의 무효임을 확인하여야 한다고 생각한다.

방송법안의 경우에는 질의ㆍ토론 절차가 생략된 점 외에도 국회법 제92조(일사부재의)에 위반하여 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 점이 부가되어 있으므로, 그 위헌, 위법성이 더 중하다고 보지 않을 수 없다. 방송법안에 대한 표결 절차가 국회법 제92조에 위반되었다는 것은 국회운영의 효율성에 관한 문제라 볼 수도 있어 그 자체만 가지고 가결선포행위를 무효화시키는 사유로 삼기 어렵다고 볼 수도 있을 것이나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 방송법안에 대한 질의ㆍ토론 절차가 생략되어 심의ㆍ표결권을 침해한 절차의 하자가 이미 중대한 경우이므로 국회법 제92조 위반의 점도 부가적 사유로 삼아, 이를 종합하여 가결선포행위의 무효를 선언하여야 할 것이다.

(5) 방송법안 가결선포행위의 무효확인 청구에 대한 결론

이상의 의견들을 종합하면, 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 민형기, 재판관 목영준은 방송법안 가결선포행위에 대한 청구인들의 무효확인 청구를 기각하여야 한다는 의견이고, 재판관 조대현, 재판관 송두환은 이를 인용하여야 한다는 의견으로, 기각의견이 관여 재판관 9인 중 7인에 이른다. 따라서 청구인들의 방송법안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 모두 이유 없으므로 기각되어야 한다.

다. 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안 가결선포행위의 무효확인 청구

위 각 법안의 가결선포행위에 대한 청구인들의 권한침해 확인청구가 이유 없음은 앞에서 본 바와 같으므로, 위 각 청구가 인용되는 것을 전제로 한 위 각 법안에 대한 가결선포행위의 무효확인 청구는 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

6. 결 론

그렇다면, 청구인들의 피청구인 국회부의장에 대한 이 사건 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하고, 피청구인 국회의장이 2009. 7. 22. 15:35경 개의된 제283회 국회임시회 제2차 본회의에서 신문법안의 가결을 선포한 행위 및 방송법안의 가결을 선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다 할 것이므로, 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 신문법안 및 방송법안의 각 가결선포행위로 인한 권한침해확인 청구는 이유 있어 인용하며, 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 각 가결선포행위로 인한 권한침해확인 청구는 각각 이유 없어 모두 기각하고, 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 신문법안, 방송법안, 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안의 각 가결선포행위에 관한 무효확인 청구는 각각 이유 없어 모두 기각하기로 한다.

[별지 1] 2009헌라9ㆍ10 사건 청구인들 목록：생략

[별지 2] 2009헌라9ㆍ10 사건의 청구인들 대리인들 목록：생략

[별지 3] 피청구인들의 보조참가인 목록：생략

[별지 4] 2. 당사자들 및 피청구인 보조참가인들의 주장

가. 청구인들의 주장요지

(1) 방송법 수정안과 관련하여, 2009. 7. 22. 국회부의장은 국회에 상정된 방송법 수정안에 대하여 표결을 진행하였고, 투표가 종료되자 투표종료선언을 하였다. 그러나 법률안이 가결되기 위해서는 2009. 7. 22. 현재 국회의원 재적 수가 294인이므로 그 과반수인 148인의 출석이 필요함에도 불구하고(헌법 제49조, 국회법 제109조), 145인만이 표결에 참석한 채 투표가 종료되었으므로 방송법 수정안은 부결된 것이다. 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출되지 못하므로(국회법 제92조) 이에 대하여 같은 회기 내에서 재차 표결하는 것이 불가능함에도 불구하고, 국회부의장은 방송법 수정안에 대하여 재투표를 실시하여 153인의 국회의원 출석 및 150인의 찬성 결과가 나오자 이를 가결선포한바, 이는 일사부재의원칙에 위배하여 국회의원인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.

(2) 이 날 각 법률안 일괄 상정 및 의결시 일부 법률안 처리후 입장한 의원이 신문법안에 대하여 찬성한 것으로 표결처리되었고, 의장석 단상을 에워싸고 있었던 의원들은 투표가 불가능하였음에도 투표한 것으로 처리되는가 하면 표결에 반대하는 의원이 표결에 찬성한 것으로 처리되는 등 일부 의원에 의한 대리투표가 발생하였음에도, 국회부의장은 전광판에 표시된 표결 결과에 따라 신문법안이 가결되었음을 선포하였다.

국회의원은 헌법상 독립된 기관으로서 양심에 따라 독립하여 심의ㆍ표결권을 행사하기 때문에 국회의원의 심의ㆍ표결권은 일신전속적이고 불가침ㆍ불가양의 권한으로서 위임 또는 대리행사는 불가하고, 국회법상으로도 국회의원의 심의ㆍ표결권의 위임 및 대리를 허용하지 않고 있으며(국회법 제111조 참조), 위임에 따른 표결도 불가능하므로 위임조차 없는 임의적인 대리투표는 당연히 허용될 수 없는바, 신문법안 표결 과정에 권한 없는 자에 의한 표결이라는 명백한 절차적 하자가 있으므로, 위와 같은 하자 있는 표결 결과에 따라 국회부의장이 신문법안의 가결을 선포한 행위는 입법절차에 있어서의 적법절차원칙 및 과정과 절차에 관한 헌법원리인 다수결원리를 정면으로 위배하여 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.

(3) 이 사건 입법절차에서 신문법 수정안, 방송법 수정안에 대한 제안 설명, 인터넷멀티미디어법안 및 금융지주회사법안에 대한 심사보고와 금융지주회사법 수정안에 대한 제안취지 설명, 이 사건 각 법률 원안 및 방송법, 신문법, 금융지주회사법 각 수정안에 대한 질의, 토론을 생략한 중대한 의사절차의 하자가 있다.

(4) 금융지주회사법 원안은 금융(보험, 증권)지주회사의 제조업(산업자본) 소유를 허용하는 것이 골자인데 반하여, 박종희 의원 외 168인이 제출한 금융지주회사법 수정안은 산업자본과 공적 연기금의 은행소유 지분 확대, 사모펀드 출자한도 확대 등이 골자로서 금융지주회사법 원안과는 전혀 다른 내용을 포함하고 있어 별개의 법률안임에도 불구하고 금융지주회사법 원안에 대한 수정안으로 표결되었다. 이에 따라 금융지주회사법 원안에 대하여 국회의원인 청구인들이 찬반의사를 표명할 기회가 박탈되었는바, 국회부의장의 금융지주회사법안 가결 선포행위는 청구인들의 금융지주회사법 원안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다. 또한 위 수정안은 원안과는 별개로 정무위원회에 회부되어 소위원회 심사 중인 정부 제안 개정법률안과 동일한 것으로, 위 개정안은 심사기간이 지정되지 않아 국회의장이 직권 상정할 수 없음에도 피청구인들이 금융지주회사법 수정안의 형식으로 상정하여 가결선포함으로써, 청구인들 중 정무위원회 소속인 의원들로 하여금 위원회에서 위 정부 제안 개정법률안을 심사할 기회를 박탈하여 그들의 위 개정법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다.

(5) 피청구인이 각 정당 간에 의견이 극명히 대립되고 국민대다수가 반대하는 이 사건 각 법률안을 여야 합의에 의하여 처리하지 아니하고 임의로 직권 상정하여 표결처리한 것은 권한남용에 해당된다.

(6) 따라서 이 사건 각 법률안 가결선포행위는 헌법과 국회법의 적법절차와 일사부재의원칙에 위배되어 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였음의 확인과 아울러 위와 같은 하자를 지닌 이 사건 각 법률안 가결ㆍ선포행위의 무효확인을 구한다.

나. 피청구인들의 주장요지

(1) 적법요건에 관하여

(가) 피청구인 국회부의장은 이 사건 당일 국회의장으로부터 의사진행을 위임받아 국회의장의 직무를 대리하였을 뿐이므로, 의사진행 자체를 국회부의장이 했다 하더라도 그 법적 효과는 국회의장에게 귀속되는 것이어서 피청구인 국회부의장에 대한 청구는 그 자체로 이유가 없다.

(나) 이 사건 언론관계 법률안들은 2008. 12.경 한나라당 의원들에 의하여 제출된 이후 오랜 기간 청구인들의 국회운영 방해로 처리되지 못하였고, 2009. 3. 3. 각 교섭단체 원내대표들이 100일간의 논의과정을 거쳐 6월 임시국회에서 표결처리하기로 합의하였으나 끝내 합의를 이루지 못하였다.

그리하여 국회의장의 직권상정에 따라 이 사건 당일 본회의에 회부되었으나, 청구인들은 본회의장 각 출입문을 점거하여 한나라당 등 소속 국회의원들의 출입을 막고, 회의장내에서도 끊임없이 의장석에 접근하여 의사진행을 방해함으로써 심의ㆍ표결 자체를 방해하였다.

위와 같은 경위를 보면, 청구인들은 처음부터 국회의원인 자신들의 법률안 심의ㆍ표결권을 포기한 것으로 보아야 할 것이므로, 피청구인 국회의장이 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였음을 전제로 하는 이 사건 권한쟁의심판은 청구인 적격 자체가 인정되지 않아 부적법하다.

(다) 청구인들이 이 사건 당일 본회의의 개의 자체를 방해하고 표결 절차의 진행을 원천봉쇄하기 위하여 피청구인측 및 한나라당 소속 의원들의 본회의장 출입을 막고자 물리력을 행사하고, 본회의장내에서도 한나라당 의원석을 차지하는 등으로 심의ㆍ표결권 행사를 적극적으로 방해하여 피청구인들에 대한 의사방해, 한나라당 소속 의원들에 대한 투표방해 행위를 하여 놓고 이 사건 각 법률안이 가결선포되자 이제 와서 심의ㆍ표결권의 침해를 주장하여 이 사건 심판을 제기한 것은 원인제공자들이 결과를 문제 삼는 것으로 소권남용에 해당한다.

(2) 본안에 관하여

(가) 일사부재의원칙은 “부결”된 안건에 대하여 동일한 회기 내에서만 적용되는바, “부결”이라 함은 국회 본회의에서 적법한 의결정족수를 갖추어 표결을 하였음에도 투표자 과반수의 찬성을 얻지 못한 경우를 말한다. 의결정족수란 회의체에서 안건을 의결하는데 필요한 최소한의 출석인원수를 말하므로, 헌법과 국회법이 규정한 의결정족수의 제1조건인 “재적 과반수의 출석”은 의결정족수의 최소한의 조건이기 때문에 위 요건을 갖추지 않으면 의결자체가 성립되지 않는 것이고, 제1조건을 갖춘 상태에서 “출석 과반수의 찬성”이라는 제2조건을 갖추지 못한 때에 비로소 의안은 부결되는 것으로 보아야 한다. 이는 국회의 의정관행과도 부합한다. 따라서 이 사건 방송법안 제1차 표결은 의결이 불성립한 경우로서 일사부재의원칙이 적용되지 아니한다.

(나) 이 사건 신문법안 표결 과정에서 한나라당 소속 국회의원들은 대리투표를 한 사실이 없다. 오히려 청구인들 중 일부가 한나라당 소속 국회의원들의 투표권 행사를 방해한 사실이 있을 뿐이다.

(다) 이 사건 당일 국회 본회의장에서는 청구인들이 국회부의장의 안건상정과 의사진행을 방해하기 위하여 온갖 물리력을 동원하였다. 이런 상황에서 국회부의장은 신문법 원안 등 3건의 의안을 일괄 상정하면서 안형환 의원에게 나와서 제안설명을 하라고 말한 후, 장내가 소란하여 정상적으로 의사를 진행할 수 없는 상황이므로 회의의 심사보고나 제안설명은 단말기 회의록으로 대체하기로 하고 회의자료로도 대체하겠다고 발표하였다. 당시 각 의원석 단말기에는 각 법률 원안과 수정안에 대한 회의자료가 입력되어 있었고, 3건의 제안설명서 및 중간심사보고서는 회의록의 부록으로 보존되어 있었다. 따라서, 제안취지의 설명 방식에 아무런 제한이 없어 제안자가 발언대에서 구두설명을 하지 않더라도 서면 기타 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 이를 대체할 수 있는데다가, 이 사건 당시는 정상적인 의사진행이 어려운 상황이었으므로, 국회부의장이 안건을 상정한 후 행한 제안설명 관련 의사진행에는 아무런 법적인 문제가 없다.

(라) 이 사건 당일 국회부의장은 제안취지 설명을 단말기 회의록 등으로 대체하겠다고 발표한 후 질의와 토론도 실시하지 않겠다고 선언한바, 청구인들 중 누구도 상정된 안건에 대해 질의나 토론을 신청한 바 없고 오히려 표결을 방해하기 위하여 구호를 외치며 장내를 소란하게 만들었을 뿐이므로, 질의와 토론절차를 생략한 국회부의장의 의사진행은 정당하다.

(마) 이 사건 금융지주회사법 수정안은 금융지주회사법 원안의 정무위원회 심사과정에서 그 내용이 다른 법률안과 중복된다는 이유로 원안에서 삭제되었던 부분을 다시 추가한 것이어서, 기존 국회의 선례나 헌법재판소의 판례, 국회의 자율권에 비추어 볼 때 수정안의 허용범위에 해당하는 것이므로, 국회부의장의 금융지주회사법 수정안 가결선포행위가 청구인들의 금융지주회사법 원안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해한다고 할 수 없고, 위 수정안이 수정안의 범위에 포함되는 이상 수정부분이 직권상정절차를 위반하였다는 주장 또한 이유 없다.

다. 피청구인의 보조참가인들의 주장요지

적법요건 및 본안에 관한 주장들은 피청구인들의 주장과 대체로 같다.