공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원
【판시사항】
가. 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(적극)
나. 헌법불합치결정을 선고하면서 적용중지를 명한 사례
【결정요지】
가. 토지수용 등 절차를 종료하였다고 하더라도 공익사업에 해당 토지가 필요 없게 된 경우에는 토지수용 등의 헌법상 정당성이 장래를 향하여 소멸한 것이므로, 이러한 경우 종전 토지소유자가 소유권을 회복할 수 있는 권리인 환매권은 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리이다.
환매권의 발생기간을 제한한 것은 사업시행자의 지위나 이해관계인들의 토지이용에 관한 법률관계 안정, 토지의 사회경제적 이용 효율 제고, 사회일반에 돌아가야 할 개발이익이 원소유자에게 귀속되는 불합리 방지 등을 위한 것인데, 그 입법목적은 정당하고 이와 같은 제한은 입법목적 달성을 위한 유효적절한 방법이라 할 수 있다.
그러나 2000년대 이후 다양한 공익사업이 출현하면서 공익사업 간 중복ㆍ상충 사례가 발생하였고, 산업구조 변화, 비용 대비 편익에 대한 지속적 재검토, 인근 주민들의 반대 등에 직면하여 공익사업이 지연되다가 폐지되는 사례가 다수 발생하고 있다. 이와 같은 상황에서 이 사건 법률조항의 환매권 발생기간 ‘10년’을 예외 없이 유지하게 되면 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지 등으로 공공필요가 소멸하였음에도 단지 10년이 경과하였다는 사정만으로 환매권이 배제되는 결과가 초래될 수 있다. 다른 나라의 입법례에 비추어 보아도 발생기간을 제한하지 않거나 더 길게 규정하면서 행사기간 제한 또는 토지에 현저한 변경이 있을 때 환매거절권을 부여하는 등 보다 덜 침해적인 방법으로 입법목적을 달성하고 있다. 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 어긋난다.
이 사건 법률조항으로 제한되는 사익은 헌법상 재산권인 환매권의 발생 제한이고, 이 사건 법률조항으로 환매권이 발생하지 않는 경우에는 환매권 통지의무도 발생하지 않기 때문에 환매권 상실에 따른 손해배상도 받지 못하게 되므로, 사익 제한 정도가 상당히 크다. 그런데 10년 전후로 토지가 필요 없게 되는 것은 취득한 토지가 공익목적으로 실제 사용되지 못한 경우가 대부분이고, 토지보상법은 부동산등기부상 협의취득이나 토지수용의 등기원인 기재가 있는 경우 환매권의 대항력을 인정하고 있어 공익사업에 참여하는 이해관계인들은 환매권이 발생할 수 있음을 충분히 알 수 있다. 토지보상법은 이미 환매대금증감소송을 인정하여 당해 공익사업에 따른 개발이익이 원소유자에게 귀속되는 것을 차단하고 있다. 이 사건 법률조항이 추구하고자 하는 공익은 원소유자의 사익침해 정도를 정당화할 정도로 크다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성을 충족하지 못한다.
결국 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 반하여 재산권을 침해한다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌성은 환매권의 발생기간을 제한한 것 자체에 있다기보다는 그 기간을 10년 이내로 제한한 것에 있다. 이 사건 법률조항의 위헌성을 제거하는 다양한 방안이 있을 수 있고 이는 입법재량 영역에 속한다. 이 사건 법률조항의 적용을 중지하더라도 환매권 행사기간 등 제한이 있기 때문에 법적 혼란을 야기할 뚜렷한 사정이 있다고 보이지는 않는다. 이 사건 법률조항 적용을 중지하는 헌법불합치결정을 하고, 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 이와 같은 결정 취지에 맞게 개선입법을 하여야 한다.
재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 반대의견
환매권은 헌법상 재산권의 내용에 포함되는 권리이며, 그 구체적인 내용과 한계는 법률에 의하여 정해진다. 이 사건 법률조항은 환매권의 구체적인 모습을 형성하면서 환매권 행사를 제한하고 있으므로 이를 염두에 두고 기본권 제한입법의 한계를 일탈한 것인지 살펴볼 필요가 있다. 대체로 10년이라는 기간은 토지를 둘러싼 사업시행자나 제3자의 이해관계가 두껍게 형성되고, 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간으로 볼 수 있다. 우리나라의 경우 부동산 가치 변화가 상당히 심하고, 토지를 정주 공간보다는 투자의 대상으로 인식하는 사회적 경향이 상당히 존재하고, 원소유자가 환매권을 행사하는 주된 동기가 상승한 부동산의 가치회수인 경우가 있음을 고려하면, 이 사건 법률조항의 환매권 발생기간 제한이 환매권을 형해화하거나 그 본질을 훼손할 정도로 불합리하다고 볼 수 없다.
토지보상법은 5년 이내에 취득한 토지 전부를 공익사업에 이용하지 아니하였을 때 환매권을 인정하여 이 사건 법률조항에 따른 환매권 제한을 상당 부분 완화하고 있다. 환매권 발생기간을 합리적 범위 내로 제한하지 않는다면 해당 토지가 공익사업의 시행을 위하여 취득된 날로부터 상당한 기간이 지난 이후에도 언제든지 환매권이 발생할 수 있어 공익사업시행자의 지위나 해당 토지를 둘러싼 관계인들의 법률관계가 심히 불안정한 상태에 놓일 수밖에 없게 된다. 부동산등기부의 기재로 환매권 발생을 예견할 수 있었다고 하더라도 이러한 사정이 공익사업 시행을 전제로 형성된 법률관계의 안정 도모라는 공익의 중요성을 가볍게 하는 요소라고 단정할 수 없다. 이 사건 법률조항의 환매권 발생기간 제한은 입법목적 달성을 위해 필요한 범위 내의 것이고 원소유자의 불이익이 달성하려는 공익보다 크다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권 행사를 형해화하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
【심판대상조문】
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분
【참조조문】
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제91조 제2항, 제4항, 제5항, 제6항, 제92조 제1항, 제2항
【참조판례】
가. 헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38
【전문】
사 건 2019헌바131 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원
청 구 인 1. 김○○
2. 신○○
청구인들의 대리인 변호사 서인교
당 해 사 건 창원지방법원 2018가단100291 소유권이전등기
[주 문]
1. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.
[이 유]
1. 사건개요
창원시는 2005. 9.경 내지 2006. 1.경 청구인들로부터 ‘괴정-외성 간 해양관광도로 개설공사’를 추진하기 위하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 창원시 ○○구 ○○동 ○○ 등 6필지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 공공용지 협의취득에 의한 소유권이전등기를 마쳤다.
창원시는 위 해양관광도로 개설공사를 진행하던 중 부산-진해 경제자유구역청이 추진하는 ‘남산유원지 개발계획’과 중복되는 부분이 있음이 밝혀져 사업진행을 보류하다가, 2017. 5. 25. 이 사건 토지를 위 해양관광도로 사업부지에서 제외하는 내용의 창원도시관리계획 결정(변경) 고시를 하였다(창원시 고시 제2017-102호).
청구인들은 2018. 1. 8. 창원시를 상대로 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행을 구하고, 예비적으로 환매권 통지를 하지 않은 불법행위에 기한 손해배상을 구하는 소를 제기하였다(창원지방법원 2018가단100291).
청구인들은 위 소송 계속 중인 2019. 3. 14. 토지보상법 제91조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였고(창원지방법원 2019카기10054), 2019. 4. 5. 위 신청이 기각되자 같은 달 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 토지보상법 제91조 제1항 전체의 위헌 여부에 대한 심판을 구하고 있으나, 청구이유 등을 종합해 보면 토지의 취득일로부터 10년이 지난 뒤에 해당 공익사업에 필요 없게 된 경우 환매권을 인정하지 않는 것이 헌법에 위반된다는 취지이므로, 위 조항 중 환매권의 발생기간에 관한 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분으로 심판대상을 한정한다. 심판대상에 당해사건에서 문제된 협의취득 뿐만 아니라 공용수용을 포함시킨 이유는 협의취득과 공용수용이 비슷한 공법적 기능을 수행하고 있고 각 경우에 규정된 환매권 인정요건이 같아서 동일한 심사척도가 적용되는 경우이기 때문이다.
이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분)과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련 조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제91조(환매권) ② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용
하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.
④ 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다.
⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 부동산등기법에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다.
⑥ 국가, 지방자치단체 또는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업(별표에 따른 사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 공익사업에 해당하는 경우를 포함한다)으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(起算)한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.
제92조(환매권의 통지 등) ① 사업시행자는 제91조 제1항 및 제2항에 따라 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체 없이 그 사실을 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다.
② 환매권자는 제1항에 따른 통지를 받은 날 또는 공고를 한 날부터 6개월이 지난 후에는 제91조 제1항 및 제2항에도 불구하고 환매권을 행사하지 못한다.
3. 청구인들의 주장
사업시행자가 공익사업을 위해 토지를 취득한 후 아무런 조치를 취하지 아니하다가 10년이 지난 후에야 사업을 포기하는 경우 토지소유자가 환매권을 행사할 기회가 원천적으로 차단되므로, 이러한 경우에도 이 사건 법률조항을 적용하는 것은 청구인들의 평등권을 침해한다.
청구인들은 창원시의 협의취득 당시 완전한 보상을 받지 못하였는데 이러한 상황에서 환매권까지 인정되지 않으면 헌법상 재산권이 보장하고 있는 존속보장 및 정당한 가치보장을 모두 받지 못하게 된다. 이 사건 법률조항은 재산권의 본질적인 내용을 침해하고 과잉금지원칙에도 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항이 환매권 발생기간을 ‘취득일로부터 10년 이내’로 제한하여 청구인들의 헌법상 재산권을 침해하는지 여부이다. 청구인들은 평등권 침해 주장도 하고 있으나 이는 청구인들의 재산권이 다른 경우에 비하여 과도하게 제한된다는 것이어서 재산권 침해 여부를 심사하는 과정에서 함께 판단되므로 별도로 판단하지 않는다.
나. 환매권의 법적 성격과 심사기준
우리 헌법은 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용ㆍ수익ㆍ처분을 보장하면서도 다른 한편 공공필요에 의한 재산권의 수용을 헌법이 규정하는 요건이 갖춰진 경우에 예외적으로 인정하고 있다(헌법 제23조 제3항). 이러한 공공필요를 이유로 사업시행자가 토지수용 등의 절차를 진행하는 경우 원소유자는 강제적으로 재산권을 박탈당하게 되므로 헌법 제23조 제3항에 의한 재산권 박탈은 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 따라서 일단 공공필요성 등 공용수용의 요건을 갖추어 토지수용 등의 절차가 종료되었다고 하더라도, 그 후에 해당 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우에는, 애당초 해당 토지의 강제적 취득에 대한 헌법상 정당성과 공익사업 시행자에 의한 재산권 취득근거는 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다. 이렇게 보는 것이 공공필요에 의한 재산권 박탈을 예외적으로 인정하고 있는 우리 헌법상 재산권 보장의 원칙에 충실한 해석이고, 그렇다면 수용된 토지가 당해 공익사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니하였을 경우에 종전 토지소유자가 그 원래의 토지소유권을 회복할 수 있는 권리인 환매권은 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라 할 수 있다. 또한 협의취득의 경우에도 수용에 의한 강제취득방법이 사실상 후속조치로 남아있어 공용수용과 비슷한 공법적 기능을 수행하므로, 협의취득 후 인정되는 환매권도 헌법상 재산권으로 보아야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조).
이와 같이 환매권은 헌법상 재산권의 존속보장과 밀접한 관련을 가지는 권리라 할 것인데, 이 사건 법률조항은 ‘취득일로부터 10년 이내’로 환매권의 발생기간을 제한함으로써, 원래 토지수용 등의 원인이 되었던 공공필요성이 소멸하더라도 그 토지취득일로부터 10년이 지나기만 하면 원소유자에게 환매권 자체가 발생하지 않도록 정하고 있다. 이러한 환매권의 발생기간 제한은 환매권이 인정됨을 전제로 환매권의 구체적 행사를 위한 행사기간, 방법, 환매가격 등 환매권의 내용을 정한 것이라기보다는 환매권 발생 여부 자체를 정하는 것이어서 사실상 원소유자의 환매권을 배제하는 효과를 초래할 수 있으므로, 헌법 제37조 제2항에서 정한 기본권 제한 입법의 한계를 준수하고 있는지 살펴본다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
환매권의 발생기간을 제한하는 것은 공익사업을 수행하는 사업시행자의 지위나 토지를 둘러싼 이해관계인들의 토지이용 등에 관한 법률관계 안정, 토지의 사회경제적 이용의 효율성 제고, 사회일반의 이익이 되어야 할 개발이익이 원소유자 개인에게 귀속되는 불합리 방지 등을 위한 것으로 그 입법목적은 정당하고, 이를 위하여 토지취득일로부터 일정 기간이 지나면 환매권 자체가 발생하지 않도록 기간을 제한하는 것은 입법목적을 달성하기에 유효적절한 방법이라 할 수 있다.
(2) 침해의 최소성
과거에는 국가 등이 주도하는 공익사업이 대체로 3년 내지 7년 이내에 완료되었기 때문에 이 사건 법률조항에 의하더라도 취득일로부터 10년 이내에 공익사업에 필요 없게 된 토지에 관하여 환매권이 발생하고 원소유자가 환매권 행사 여부를 결정하는 데 무리가 없는 경우가 많았다. 그러나 2000년대 이후 지역 간 불균형 등을 해소하기 위해 국가, 지방자치단체, 공기업 등 여러 공법적 주체가 주도하는 크고 작은 단위의 다양한 공익사업이 출현하면서, 각기 다른 사업주체가 진행하는 공익사업 간 중복 또는 상충되는 사례가 다수 발생하였다. 공익사업의 중복이 발생하지 않더라도 중앙 및 지방정부의 정권교체, 사회 및 산업구조의 급속한 변화, 그에 따른 비용 대비 편익에 대한 지속적 검토, 인근 주민들의 강력한 반대 등에 직면하여 공익사업이 지연되거나 완공되지 않은 채 폐지되는 경우도 발생하고 있다.
2018년 도시계획현황 통계에 의하면, 도시계획시설로 결정된 면적은 총 1,601㎢이고 그 중 집행(실시계획인가)된 면적은 487㎢(미집행면적 1,114㎢)에 불과하여 집행비율이 30.4%에 불과하고, 미집행 도시계획시설 면적 1,114㎢ 중 835㎢(74.9%)는 도시계획결정 이후 10년 이상 장기미집행상태인 것으로 나타났다. 즉, 도시계획시설로 결정된 전체면적 중 52.15%가 10년 이상 장기 미집행 상태인 것이다. 그리고 2020년 6월 기준, 도시계획시설사업 실시계획인가가 고시되어 토지취득절차에 돌입한 후 10년 6개월이 경과하였음에도 공사완료공고 내지 준공이 되지 않는 공익사업이 전국적으로 156건, 위 공익사업을 위하여 사인으로부터 취득한 토지가 약 14,000필지에 이른다.
이와 같은 공익사업의 불확실성과 소요기간의 장기화 등 사회적 변화에도 불구하고 이 사건 법률조항이 정한 환매권 발생기간인 ‘10년’을 예외 없이 유지하게 되면, 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 변경ㆍ폐지로 공공필요성이 소멸된 경우에도, 단지 10년이 경과하였다는 사정만으로 소유권을 박탈당했던 원소유자에 대하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 환매권이 배제되는 결과가 초래될 수 있다. 나아가 원소유자에 대한 환매권 보장은 공익사업의 성실한 수행을 담보하기 위한 보장책의 성격도 갖고 있는데, 앞서 살펴 본 공익사업의 집행 실태 등을 고려해 볼 때 환매권의 발생기간을 현실에 맞지 않게 짧게 제한하는 경우 사업시행자가 원소유자의 환매권 행사 기회를 회피할 우려도 있다.
토지보상법 제91조 제2항에서 취득일부터 5년 동안 토지 전부를 공익사업에 이용하지 아니한 경우 환매권을 인정하고 있기는 하나, ‘토지 전부’를 이용하였는지 여부를 필지별로 판단하는 것이 아니라 해당 공익사업을 위하여 취득한 토지 전부를 기준으로 판단하기 때문에 일부 토지에 대하여 공익사업을 위한 공사 등이 진행된 경우에는 위 조항 소정의 환매권이 인정되지 않는다. 그리고 실제로 위 조항에서 정한 환매권 요건이 충족되었다고 하더라도, 필지별로 원소유자가 다르기 때문에 원소유자 입장에서는 사업시행자의 통지가 없는 이상 위 조항 소정의 환매권 인정요건 충족 여부를 알기 어렵다. 따라서 토지보상법 제91조 제2항에서 정한 환매권 내용이 이 사건 법률조항으로 인한 제한의 정도를 충분히 완화한다고 보기는 어렵다.
입법례에 따라서는 환매권의 발생기간은 제한하지 아니하고 공익사업이 ‘필요 없게 된 때’부터 행사기간만을 비교적 짧게 제한하거나, 환매권의 발생기간을 취득일로부터 10년보다 더 긴 기간으로 규정하고, 토지에 현저한 변경이 있는 등 구체적 공익이 발생한 경우에 한하여 환매를 거부할 수 있는 권리를 사업시행자에게 인정하는 등의 방법으로 원소유자 재산권의 존속보장을 보호하면서도 공익사업 시행을 전제로 하여 형성된 법률관계의 안정 또는 토지의 효율적 이용을 도모하는 경우도 있다. 또한 환매권 발생범위를 현실에 맞게 정하여 운용하면서도 환매대금 산정 조항의 정비를 통해 환매대금을 합리적으로 책정하여 개발이익 등이 원소유자에게 과도하게 귀속되는 것을 차단할 수도 있다.
이와 같이 보다 덜 침해적인 방법으로 이 사건 법률조항의 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도, 이 사건 법률조항은 환매권 발생기간을 10년으로 일률적으로 제한하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 어긋난다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항으로 제한되는 사익은 헌법 제23조 제3항의 공공필요 소멸에 따른 환매권의 ‘발생’ 제한이다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항에 의하면 당초 토지취득의 원인이 되었던 공익사업이 폐지ㆍ변경되어 해당 토지가 더 이상 공익사업에 이용되지 않는다 하더라도 취득일로부터 10년이 경과하기만 하면 원소유자에게 환매권이 인정되지 않는다. 나아가 사업시행자는 토지보상법이 정한 환매권 요건을 충족하는 경우 환매권자에게 그 사실을 통지하여야 할 의무가 있고(토지보상법 제92조 제1항) 사업시행자가 이를 이행하지 아니한 경우에는 손해배상책임도 인정되는데(대법원 1995. 6. 30. 선고 94다13435 판결), 취득일부터 10년 이후에 토지가 필요 없게 되어 이 사건 법률조항에 의하여 환매권이 ‘발생’하지 아니한 경우에는 법해석상 사업시행자의 통지의무 역시 발생하지 아니하기 때문에, 원소유자는 환매권 상실에 따른 손해배상도 받지 못하게 된다. 이처럼 이 사건 법률조항은 원소유자의 사익을 심각하게 제한한다.
다음으로 이 사건 법률조항이 정한 환매권 발생기간 제한으로 달성할 수 있는 ‘해당 토지를 둘러싼 법률관계 안정 및 토지의 효율적 이용’이라는 공익에 관하여 본다.
토지보상법 제4조에서 정한 구체적 공익사업의 성격과 해당 시설의 일반적인 내구연한에 비추어 볼 때, 공익사업이 정상적으로 시행된다면 취득일로부터 10년 전후로 취득된 토지가 필요 없게 되는 경우를 쉽게 상정하기 어렵고, 환매권의 대상이 되는 토지는 대부분 공익사업이 변경 또는 폐지되어 취득한 토지가 공익목적으로 실제 사용되지 아니하는 경우라고 보는 것이 타당하다. 사정이 이와 같다면 사업시행자의 지위나 토지를 둘러싼 이해관계인의 법률관계 안정 및 해당 토지의 효율적 이용이라는 공익이 중대하다거나, 공익사업의 실현을 위하여 소유권을 박탈당했던 원소유자에게 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하는 환매권의 발생을 취득일로부터 10년이 지나면 일률적으로 제한하는 것을 정당화할 정도로 보호가치 있는 공익이라고 보기 어렵다.
한편 공익사업 진행을 전제로 일정한 법률관계가 형성되었다 하더라도 토지보상법 제91조 제5항은 사업시행자가 취득한 토지에 관하여 협의취득 또는 수용의 등기가 되면 환매권자는 환매권으로 제3자에게 대항할 수 있다고 규정하고 있고, 실제로 부동산등기부상 등기원인 란에 ‘공공용지의 협의취득’ 또는 ‘토지수용’으로 기재되고 있다. 따라서 사업시행자가 취득한 토지에 관한 공익사업에 참여하는 이해관계인들 및 승계취득자는 해당 토지가 공익사업에 필요 없게 될 경우 환매권이 발생할 수 있음을 충분히 예견할 수 있다.
토지 취득의 목적이었던 공익사업이 예정대로 진행되지 않고 새로운 다른 공익사업의 필요가 발생한 경우 토지보상법 제91조 제6항은 공익사업 변경을 인정하여 기산점을 연장하는 방법으로 환매권을 제한하고 있기 때문에 이 사건 법률조항으로 환매권 발생이 제한되는 경우는 대부분 공공필요 소멸시점에 구체적인 새로운 공공필요가 인정되지 않는 경우이다. 언제인지 알 수 없는 미래적 토지이용의 효율을 위해 토지취득일로부터 10년이 경과하였다는 이유로 환매권을 배제하는 것을 정당한 재산권 제한이라고 할 수는 없다.
다음으로 개발이익의 원소유자 귀속 방지라는 공익에 관하여 본다.
토지보상법은 환매할 토지의 가격이 해당 공익사업과 관계없는 인근 유사토지의 지가변동률보다 더 상승한 경우 그 초과하는 상승분에 해당하는 만큼 환매대금을 증액하도록 하여(제91조 제4항 및 같은 법 시행령 제48조), ‘당해 공익사업에 따른 개발이익’이 원소유자에게 귀속되는 것을 이미 차단하고 있다.
다만 인근 유사 토지 가격이 다른 지역개발사업에 의하여 함께 비슷한 정도로 상승한 경우 환매권 발생기간을 더 길게 인정하게 되면, 현행 법령해석상 ‘다른 공익사업에 따른 개발이익’ 등이 원소유자에게 귀속되는 범위가 넓어지는 상황이 발생할 수 있다. 그러나 이와 같은 부분은 환매대금 산정에 관한 조항을 정비하는 방법으로 지가상승분이 환매권자에게 과도하게 귀속되는 것을 막을 수 있으므로, 환매권 발생 제한에 의한 사익침해를 정당화할 정도의 공익으로 볼 수는 없다.
이상의 점을 종합하면, 이 사건 법률조항은 추구하는 공익과 침해되는 사익 사이에 비례관계를 갖추고 있다고 할 수 없으므로 법익의 균형성 원칙을 충족하지 못한다.
(4) 소결론
이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 반하여 국민의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
라. 헌법불합치결정과 적용중지
이 사건 법률조항의 위헌성은 환매권의 발생기간을 제한한 것 자체에 있다기보다는 그 기간을 10년 이내로 제한한 것이 환매권에 대한 과도한 제한이라는 데 있다. 이 사건 법률조항의 위헌성을 제거하기 위하여 발생기간을 제한하되 그 기간을 10년보다 장기로 정하는 방법, 발생기간을 장기로 변경하면서 10년을 초과한 경우 중 토지에 현저한 변경이 있는 등 구체적인 공익이 발생하였을 때에 사업시행자에게 환매거절권을 부여하는 방법, 환매권 발생기간을 따로 정하지 아니하고 공익사업이 ‘필요 없게 된 때’부터 행사기간만 제한하는 방법 등 다양한 방안이 있을 수 있고 이는 입법재량 영역에 속한다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌 결정을 하는 대신 헌법불합치 결정을 선고한다.
한편, 이 사건 법률조항의 적용을 중지하더라도 토지보상법 제91조 제1항에서 ‘필요 없게 된 때로부터 1년’이라는 환매권 행사기간을 제한요건으로 두고 있기 때문에 법적 혼란을 야기할 정도로 환매권행사가 급증할 것으로 보이지 않는다. 따라서 입법자의 개선입법이 있을 때까지 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 이 사건 법률조항의 적용을 중지하고, 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 이와 같은 결정의 취지에 맞추어 개선입법을 해야 할 의무가 있다.
5. 결론
이 사건 법률조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 그 적용을 중지하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 종래 이와 견해를 달리하여 이 사건 법률조항과 같은 내용의 구 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법’ 조항(1975. 12. 31. 법률 제2847호로 제정되고, 1991. 12. 31. 법률 제4484호로 개정되기 전의 것)과 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 헌법재판소 결정(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등)은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 이를 변경하기로 한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 환매권은 헌법상 재산권 보장규정으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리이며(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조), 그 구체적인 내용과 한계는 법률에 의하여 정하여진다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 참조). 환매권의 발생기간을 설정한 이 사건 법률조항은 환매권의 구체적인 모습을 형성하면서 환매권의 행사를 제한하고 있으므로, 이를 염두에 두고 기본권 제한 입법의 한계를 일탈한 것인지 여부를 살펴볼 필요가 있다.
나. 환매권의 발생기간을 제한하는 목적이 공익사업의 시행을 전제로 형성된 법률관계의 안정을 도모하고, 토지의 사회경제적 이용의 효율성을 제고하며, 사회일반의 이익이 되어야 할 개발이익이 원소유자 개인에게 귀속되는 것을 방지하려는 데에 있음은 법정의견에서 밝힌 바와 같다.
다만, 환매권의 발생기간을 제한할 필요가 있다고 하더라도 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화하여서는 안 되는데, 이 사건 법률조항이 환매권 발생기간으로 설정한 ‘취득일로부터 10년 이내’ 부분이 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화하였는지 여부를 살펴본다.
다. 법정의견은, 2000년대 이후 사회적, 경제적 상황의 변화 등으로 공익사업이 장기간 지연되어 토지의 취득일로부터 10년이 지나도 집행되지 않는 경우가 증가하였음에도 불구하고 환매권의 발생기간을 일률적으로 ‘취득일로부터 10년 이내’로 유지하게 되면 취득일로부터 10년이 지나 결국 해당 공익사업이 폐지 내지 변경되어 토지가 더 이상 필요 없게 된 경우에도 10년이 경과하였다는 사정만으로 환매권이 배제되는 결과가 초래될 수 있다고 한다.
대체로 10년이라는 기간은 그 동안 해당 토지를 둘러싼 사업시행자나 제3자의 이해관계가 상당한 정도로 두껍게 형성되고, 토지의 현상이나 이용 상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 해당 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간으로 볼 수 있다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조).
우리나라의 경우 부동산 개발 등에 따른 부동산 가치 변화가 상당히 심하고, 토지를 정주(定住) 공간이라기보다는 투자 또는 투기의 대상으로 인식하는 사회적 경향이 상당히 존재하며, 원소유자가 환매권을 행사하는 주된 동기가 토지재산권의 존속보장보다는 상승한 부동산의 가치회수인 경우가 있음을 부인할 수 없다. 실제로 환매권을 행사하는 과정에서 재산권의 존속보장이라는 환매권 보장의 취지가 상당부분 퇴색될 수 있음을 부정하기 어렵다.
이러한 사정들을 고려하면, 환매권의 발생기간을 ‘취득일로부터 10년 이내’로 제한하여 그 기간 내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매권을 인정하지 않는 것이 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화할 정도로 불합리하다고 볼 수 없다.
라. 토지보상법 제91조 제2항은 사업시행자가 토지를 취득한 날부터 5년 이내에 취득한 토지 전부를 해당 공익사업에 이용하지 아니하였을 때에는 원소유자의 환매권을 인정하고 있는데, 이것은 해당 공익사업의 폐지 또는 변경 등의 사유로 취득한 토지가 전부 또는 일부 필요 없게 되는 경우에 해당하지 않더라도 원소유자의 환매권을 인정해 주는 경우를 마련한 것으로서 이 사건 법률조항에 따른 환매권의 제한을 상당 부분 완화하면서 공익사업의 성실한 시행을 담보하고 있는 것이다. 취득한 토지의 일부라도 해당 공익사업에 이용되고 있으면 위 제2항의 환매권은 인정되지 않는 것인데, 이러한 경우는 토지보상법에 의하여 토지를 취득할 것을 인정한 원래의 취지에 어긋난다고 볼 수 없으므로, 이 경우 환매권을 인정하지 않는 것이 불합리 하다고 할 수 없다. 원소유자에게 이와 같이 위 제2항에 의한 환매권이 보장되어 있음을 감안하면 이 사건 법률조항에 따른 환매권의 제한은 상당 부분 완화되고 있음을 알 수 있다.
마. 법정의견은, 토지보상법 제91조 제5항에 따라 사업시행자가 취득한 토지에 관하여 협의취득 또는 수용의 등기가 되면 제3자에 대하여 환매권으로 대항할 수 있고, 제3자도 부동산등기부상 등기원인란에 ‘공공용지의 협의취득’ 또는 ‘토지수용’으로 기재되어 있으면 해당 토지가 공익사업에 필요 없게 될 경우 환매권이 발생할 수 있음을 충분히 예견할 수 있다고 하여, 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익사업의 시행을 전제로 형성된 법률관계의 안정 도모라는 공익보다 환매권 발생의 제한으로 인한 사익 침해의 정도가 더 중한 것으로 보고 있다.
그러나 환매권의 발생기간을 합리적인 범위 내로 제한하지 않는다면 해당 토지가 공익사업의 시행을 위하여 취득된 날로부터 상당한 기간이 지난 이후에도 언제든지 환매권이 발생할 수 있어 공익사업시행자의 지위나 해당 토지를 둘러싼 관계인들의 법률관계가 심히 불안정한 상태에 놓일 수밖에 없게 된다. 부동산등기부의 기재로 환매권의 발생 가능성을 예견할 수 있었다고 하더라도 이러한 사정이 공익사업의 시행을 전제로 형성된 법률관계의 안정 도모라는 공익의 중요성을 가볍게 하는 요소라고 단정할 수 없다.
바. 이상에서 살핀 바와 같이 이 사건 법률조항이 토지 취득일로부터 10년 이내로 환매권의 발생기간을 제한한 것은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 것이고, 환매권의 제한으로 인하여 원소유자가 입는 불이익이 이 사건 법률조항으로 달성하려는 공익보다 크다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선