정치자금법 제27조 제1항 등 위헌확인

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[전원재판부 2018헌마1168, 2021. 5. 27.]

【판시사항】

가.정치자금법 제42조 제3항 중 ‘(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 사본교부제한 조항’이라 한다)에 관한 심판청구가 기본권침해의 직접성 요건을 충족하는지 여부(소극)
나.정치자금법에 따라 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한한 정치자금법 제42조 제2항 본문 중 ‘3월간’ 부분(이하 ‘이 사건 열람기간제한 조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알권리를 침해하는지 여부(적극)

【결정요지】

가.기본권 제한의 효과는 관할 선거관리위원회가 사본교부를 거부하는 집행행위를 하는 때에 비로소 발생하므로, 이 사건 사본교부제한 조항을 대상으로 한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
나.이 사건 열람기간제한 조항이 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한한 것은, 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고, 선거관리위원회가 방대한 양의 자료를 보관하면서 열람을 허용하는 데 따르는 업무부담을 줄이기 위한 것으로 입법목적이 정당하며, 위 입법목적을 달성하는 데 기여하는 적합한 수단이다.
국민의 정치자금 자료에 대한 자유로운 접근을 허용하고 국민 스스로 정치자금의 투명성을 살필 수 있도록 하는 것은 정치자금법의 입법목적 및 기본원칙에 부합하고, 이는 정치자금의 투명성 강화 및 부정부패 근절이 시대정신이 된 지금에 와서는 더욱 그러하다. 또한 정치자금의 지출 내역 등은 정치인이 어떻게 활동하는지 보여주는 핵심적 지표로서 유력한 평가자료가 되므로 국민들이 필요로 하는 만큼의 자료를 제공할 필요가 있다. 따라서 국민의 정치자금 자료에 대한 접근 제한은 필요 최소한으로 이루어져야 한다.
정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대한 사본교부 신청이 허용된다고 하더라도, 검증자료에 해당하는 영수증, 예금통장을 직접 열람함으로써 정치자금 수입ㆍ지출의 문제점을 발견할 수 있다는 점에서 이에 대한 접근이 보장되어야 한다. 영수증, 예금통장은 현행법령 하에서 사본교부가 되지 않아 열람을 통해 확인할 수밖에 없음에도 열람 중 필사가 허용되지 않고 열람기간마저 3월간으로 짧아 그 내용을 파악하고 분석하기 쉽지 않다. 또한 열람기간이 공직선거법상의 단기 공소시효조차 완성되지 아니한, 공고일부터 3개월 후에 만료된다는 점에서도 지나치게 짧게 설정되어 있다. 한편 선거관리위원회는 데이터 생성ㆍ저장 기술의 발전을 이용해 자료 보관, 열람 등의 업무부담을 상당 부분 줄여왔고, 앞으로도 그 부담이 과도해지지 않도록 할 수 있을 것으로 보인다. 이를 종합하면 정치자금을 둘러싼 분쟁 등의 장기화 방지 및 행정부담의 경감을 위해 열람기간의 제한 자체는 둘 수 있다고 하더라도, 현행 기간이 지나치게 짧다는 점은 명확하다.
짧은 열람기간으로 인해 청구인 신○○는 회계보고된 자료를 충분히 살펴 분석하거나, 문제를 발견할 실질적 기회를 갖지 못하게 되는바, 달성되는 공익과 비교할 때 이러한 사익의 제한은 정치자금의 투명한 공개가 민주주의 발전에 가지는 의미에 비추어 중대하다.
그렇다면 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알권리를 침해한다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견
회계보고된 자료의 열람기간을 어느 정도로 설정할 것인지는 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것이다.
국민들은 영수증, 예금통장에 대해서는 사본교부를 신청할 수 없어 열람을 통해서만 확인이 가능하지만, 수입ㆍ지출의 일자ㆍ금액과 수입을 제공한 자ㆍ지출을 받은 자 등이 기재된 정치자금의 수입과 지출명세서 등은 사본교부를 받을 수 있거나 일정기간 선거관리위원회 인터넷 홈페이지에 공개되므로, 이를 통해 정치자금의 수입과 지출이 어떻게 이루어졌는지 상세히 파악할 수 있다. 또한 정치자금법은 헌법상 독립기관인 선거관리위원회에 정치자금에 대한 회계보고를 받고 이에 대하여 조사ㆍ확인할 수 있는 권한을 부여하고 있으며, 영수증, 예금통장 등을 제출하지 아니하거나 이를 허위로 제출한 자, 영수증을 허위기재ㆍ위조 또는 변조한 자 등을 형사처벌 하도록 하는 등 정치자금의 수입과 지출 내역이 사실대로 정확하게 보고되도록 하고 있다. 이처럼 정치자금의 수입과 지출명세서 등의 사본교부 또는 인터넷 열람을 통해 정치자금의 지출 내역을 상세히 파악할 수 있고, 허위의 영수증, 예금통장이 제출되지 않도록 하는 제도적 장치가 마련되어 있다는 점을 고려하면, 열람기간을 3월간으로 제한한 것이 국민들의 회계자료에 대한 접근권을 본질적으로 침해한다고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로 청구인 신○○의 알권리를 침해하지 않는다.

【심판대상조문】

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제27조 제1항 내지 제3항
정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘3월간’ 부분
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제42조 제3항 중 ‘(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)’ 부분

【참조조문】

정치자금법(2017. 6. 30. 법률 제14848호로 개정된 것) 제40조 제1항
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제40조 제4항 제2호 및 제3호, 제42조 제1항

【참조판례】

가.헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466, 판례집 22-2하, 806, 815-816
나.헌재 2005. 12. 22. 2004헌바25, 판례집 17-2, 695, 702헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466, 판례집 22-2하, 806, 818헌재 2015. 2. 26. 2013헌바176, 판례집 27-1상, 132, 138-142헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329, 판례집 31-2상, 79, 85-86

【전문】

사 건 2018헌마1168 정치자금법 제27조 제1항 등 위헌확인

청 구 인 1. ○○당

2. 신○○

3. 하○○

청구인들의 대리인 법무법인 울림

담당변호사 서국화, 차승현

[주 문]

1. 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘3월간’ 부분은 헌법에 위반된다.

2. 청구인 ○○당, 청구인 하○○의 각 심판청구, 청구인 신○○의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

[이 유]

1. 사건개요

가. 청구인 ○○당은 2012. 10. 22. 중앙선거관리위원회에 등록한 정당으로, 정치자금법 제27조에서 정한 보조금 배분기준을 충족하지 못하여 창당 이래 위 조항에 따라 정당에게 지급되는 보조금을 지급받은 적이 없다.

나. 청구인 하○○는 2018. 11. 28. 세종특별시 선거관리위원회에 이○○ 의원의 후원회 회계보고서, 국회의원 회계보고서, 첨부서류의 정보공개를 청구하였으나, 위 선거관리위원회는 2018. 12. 11. 정치자금법 제42조 제3항에 따라 첨부서류 중 통장사본 및 영수증에 대해 비공개결정을 하고 나머지 자료는 공개하였다.

청구인 신○○는 앞으로 정치자금법 제42조 제2항 및 제3항에 따라 관할 선거관리위원회에 보고된 정치자금의 수입ㆍ지출 상세내역, 첨부서류 등을 열람하고, 이에 대한 사본교부를 신청하려고 하는 자이다.

다. 청구인 ○○당은 정당에 대한 보조금의 배분기준을 정한 정치자금법 제27조 제1항 내지 제3항이 기본권을 침해한다고 주장하면서, 청구인 신○○, 청구인 하○○는 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한한 정치자금법 제42조 제2항, 정치자금을 수입ㆍ지출한 영수증 그 밖의 증빙서류 사본(이하 ‘영수증’이라 한다), 정치자금을 수입ㆍ지출한 예금통장 사본(이하 ‘예금통장’이라 한다)을 사본교부 대상에서 제외한 정치자금법 제42조 제3항 괄호 부분이 기본권을 침해한다고 주장하면서 2018. 12. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인 신○○, 청구인 하○○는 정치자금법 제42조 제2항과 관련하여 열람기간을 회계보고 사실 등의 공고일로부터 ‘3월간’으로 제한한 것의 위헌 여부를 다투고 있으므로, 심판대상을 그 부분으로 한정한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제27조 제1항 내지 제3항(이하 ‘이 사건 보조금배분 조항’이라 한다)이 청구인 ○○당의 기본권을 침해하는지, 그리고 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘3월간’ 부분(이하 ‘이 사건 열람기간제한 조항’이라 한다), 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제42조 제3항 중 ‘(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 사본교부제한 조항’이라 한다)이 청구인 신○○, 청구인 하○○의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)

제27조(보조금의 배분) ① 경상보조금과 선거보조금은 지급 당시 「국회법」 제33조(교섭단체) 제1항 본문의 규정에 의하여 동일 정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당에 대하여 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급한다.

② 보조금 지급 당시 제1항의 규정에 의한 배분ㆍ지급대상이 아닌 정당으로서 5석 이상의 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당에 대하여는 보조금의 100분의 2씩을 배분ㆍ지급한다.

1. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여한 정당의 경우에는 국회의원선거의 득표수 비율이 100분의 2 이상인 정당

2. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여한 정당 중 제1호에 해당하지 아니하는 정당으로서 의석을 가진 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 후보추천이 허용되는 비례대표시ㆍ도의회의원선거, 지역구시ㆍ도의회의원선거, 시ㆍ도지사선거 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에서 당해 정당이 득표한 득표수 비율이 100분의 0.5 이상인 정당

3. 최근에 실시된 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하지 아니한 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 후보추천이 허용되는 비례대표시ㆍ도의회의원선거, 지역구시ㆍ도의회의원선거, 시ㆍ도지사선거 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에서 당해 정당이 득표한 득표수 비율이 100분의 2 이상인 정당

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 배분ㆍ지급액을 제외한 잔여분 중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분ㆍ지급하고, 그 잔여분은 국회의원선거의 득표수 비율에 따라 배분ㆍ지급한다.

정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것)

제42조(회계보고서 등의 열람 및 사본교부) ② 관할 선거관리위원회는 제40조 제3항 및 제4항의 규정에 의하여 보고된 재산상황, 정치자금의 수입ㆍ지출내역 및 첨부서류를 그 사무소에 비치하고 제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간(이하 "열람기간"이라 한다) 누구든지 볼 수 있게 하여야 한다. 다만, 선거비용에 한하여 열람대상 서류 중 제40조(회계보고) 제4항 제1호의 수입과 지출명세서를 선거관리위원회의 인터넷 홈페이지를 통하여 공개할 수 있되, 열람기간이 아닌 때에는 이를 공개하여서는 아니된다.

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)

제42조(회계보고서 등의 열람 및 사본교부) ③ 누구든지 회계보고서, 정치자금의 수입ㆍ지출내역과 제40조 제4항의 규정에 의한 첨부서류(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)에 대한 사본교부를 관할 선거관리위원회에 서면으로 신청할 수 있다. 이 경우 사본교부에 필요한 비용은 그 사본교부를 신청한 자가 부담한다.

[관련조항]

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)

제40조(회계보고) ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 회계보고를 하는 때에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.

2. 제39조(영수증 그 밖의 증빙서류) 본문의 규정에 의한 영수증 그 밖의 증빙서류 사본

3. 정치자금을 수입ㆍ지출한 예금통장 사본

그 밖의 관련조항은 [별지]와 같다.

3. 청구인들의 주장요지

가. 이 사건 보조금배분 조항은 득표수가 아니라 교섭단체 구성 여부 및 의석수를 중점적인 기준으로 하여 정당에게 보조금을 배분하도록 정하고 있어 그 배분기준이 자의적이므로 청구인 ○○당의 평등권, 정당활동의 자유를 침해한다.

나. 이 사건 열람기간제한 조항 및 이 사건 사본교부제한 조항으로 인해 회계보고된 자료의 열람기간이 3월간으로 제한되고 영수증, 예금통장에 대해서는 사본교부가 금지된다. 국가로부터 보조금을 받고 있는 정당의 정치자금 관련 서류는 다른 정보보다 더 투명하게 공개되어야 하므로 위 조항들의 목적의 정당성을 인정하기 어렵다. 또한 영수증, 예금통장은 그 자료의 양이 많고 충분한 시간을 갖고 분석할 필요가 있음에도, 사본교부가 되지 않아 열람을 통해서만 확인할 수 있고 그 기간도 3월간으로 매우 짧다. 이로 인해 정치자금의 투명성ㆍ책임성 확보라는 공익이 현저히 저해되고 청구인 신○○, 하○○의 알 권리 또한 침해된다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 청구인 ○○당의 심판청구

법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다.

여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 의미하는 것으로 보는 것이 상당하다. 즉, 일단 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’하면 그 때로부터 당해 법령에 대한 헌법소원의 청구기간의 진행이 개시되며, 그 이후에 새로이 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’한다고 하여서 일단 개시된 청구기간의 진행이 정지되고 새로운 청구기간의 진행이 개시된다고 볼 수는 없다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 참조).

이 사건 보조금배분 조항은 2005. 8. 4. 시행되었고, 청구인 ○○당은 2012. 10. 22. 정당 등록을 한 후 2014. 6. 4. 실시된 제6회 지방선거, 2016. 4. 13. 실시된 제20대 국회의원선거 등에 참여하였으나, 이 사건 보조금배분 조항이 정한 요건을 충족하지 못하여 보조금을 지급받지 못하였다. 따라서 청구인 ○○당은 늦어도 제20대 국회의원선거가 실시된 후 처음으로 경상보조금이 지급된 2016. 5.경에는 이 사건 보조금배분 조항에 해당하는 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 되었다고 봄이 상당하므로, 그로부터 1년이 경과한 2018. 12. 5. 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하였다.

나. 청구인 하○○의 이 사건 열람기간제한 조항에 관한 심판청구

법령조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조).

정치자금법 제42조 제2항은 2010. 1. 25. 개정되면서 단서의 내용만 바뀌었을 뿐 본문의 내용, 즉 청구인 하○○가 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 심판대상 부분에는 전혀 변화가 없다. 따라서 청구기간의 기산은 개정 전 구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정되고 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항을 기준으로 하여야 한다. 위 구 정치자금법 조항은 2005. 8. 4. 시행되었고, 청구인은 2009. 5. 18. 중앙선거관리위원회에 한나라당의 2007년도 및 2008년도 정치자금의 수입ㆍ지출내역 및 첨부서류의 열람을 신청하였으나 열람기간이 경과되었다는 이유로 거부당한 바 있다. 청구인은 위 열람을 신청한 2009. 5. 18.경에는 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권을 침해받게 된 경우에 해당하므로, 그로부터 1년이 훨씬 지나 2018. 12. 5. 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하였다.

다. 청구인 신○○, 하○○의 이 사건 사본교부제한 조항에 관한 심판청구

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해당하여야 한다. 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다. 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).

이 사건 사본교부제한 조항은 영수증 및 예금통장을 사본교부 대상에서 제외하고 있으나, 구체적으로 어떠한 서류에 대하여 사본교부를 청구할 수 있는지 여부는 이 사건 사본교부제한 조항에 의하여 미리 결정되는 것이 아니다. 위 청구인들을 비롯한 일반 국민이 관할 선거관리위원회에 회계보고 첨부서류 등의 사본교부를 신청하면, 관할 선거관리위원회가 사실확인의 과정을 거쳐 신청한 서류들이 교부대상에서 제외되는지 여부를 검토한 후 사본을 교부할지 여부를 결정한다. 위 청구인들에 대한 기본권 제한의 효과는 관할 선거관리위원회가 사본교부를 거부하는 집행행위를 하는 때에 비로소 발생하는 것이고, 이 사건 사본교부제한 조항으로 인하여 직접 발생하는 것이 아니다. 따라서 이 사건 사본교부제한 조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 참조).

라. 소결

그렇다면 청구인 ○○당, 청구인 하○○의 각 심판청구, 청구인 신○○의 이 사건 사본교부제한 조항에 관한 심판청구는 모두 부적법하다. 따라서 이하에서는 이 사건 열람기간제한 조항이 청구인 신○○의 기본권을 침해하는지 여부에 대하여 판단한다.

5. 본안에 관한 판단

가. 정치자금의 회계 및 보고ㆍ공개 제도

정당의 대표자, 후원회의 대표자, 후원회를 둔 국회의원, 공직선거의 후보자 등은 정치자금의 수입과 지출을 담당하는 회계책임자 1인을 선임한 후 관할 선거관리위원회에 신고하여야 한다(정치자금법 제34조 제1항). 회계책임자를 신고하는 때에 정치자금의 수입 및 지출을 위한 예금계좌 또한 신고하여야 하며, 정치자금의 수입ㆍ지출은 회계책임자가 신고된 예금계좌를 통해서만 하여야 한다(정치자금법 제34조 제4항, 제36조 제1항 및 제2항).

회계책임자는 회계장부를 비치하고 모든 정치자금의 수입ㆍ지출의 상세내역을 기재한다(정치자금법 제37조 제1항). 회계책임자는 1년에 1회 내지 2회 관할 선거관리위원회에 재산상황, 회계장부에 기재하는 수입과 지출의 상세내역 등을 회계보고 하여야 하며, 위와 같이 회계보고를 할 때에는 정치자금의 수입과 지출명세서, 영수증, 예금통장 등을 첨부하여야 한다(정치자금법 제40조 제1항, 제3항, 제4항).

회계보고를 받은 관할 선거관리위원회는 회계보고 마감일로부터 7일 이내에 회계보고 사실과 열람ㆍ사본교부기간 및 사본교부에 필요한 비용 등을 공고하여야 한다. 관할 선거관리위원회는 보고된 재산상황, 정치자금의 수입ㆍ지출 내역 및 첨부서류(이하 ‘회계보고된 자료’라 한다)를 그 사무소에 비치하고, 공고일로부터 3월간 누구든지 볼 수 있게 하여야 한다. 나아가, 관할 선거관리위원회는 정치자금법 제42조 제2항 단서에 따라 선거비용에 한하여 열람대상 서류 중 정치자금의 수입ㆍ지출명세서를 인터넷 홈페이지에 공개하고 있다. 회계보고된 자료에 관하여 이의가 있는 자는 관련된 증빙서류를 첨부하여 열람기간 중에 관할 선거관리위원회에 이의신청을 할 수 있다(정치자금법 제42조 제1항, 제2항, 제6항).

누구든지 열람기간 중 또는 열람기간 후에도 관할 선거관리위원회에 회계보고된 자료의 사본교부를 서면으로 신청할 수 있으나, 영수증, 예금통장에 대한 사본교부 신청은 허용되지 않는다(정치자금법 제42조 제3항). 또한 회계보고된 자료 중 선거비용에 관한 것은 열람기간에만 사본교부 신청이 허용되고 열람기간이 아닌 때에는 사본교부 신청이 허용되지 않는다(정치자금법 제42조 제2항 단서).

관할 선거관리위원회는 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다는 이유로 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호에 의하여 개인의 성명(姓名) 중 명 부분, 생년월일, 주소, 전화번호에 대해 비공개처리를 하고 있다.

나. 제한되는 기본권

알 권리는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령ㆍ수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다. 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며, 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유한다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리 등을 의미한다. 정보공개청구권은 정부나 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리이며, 알 권리의 당연한 내용으로서 알권리의 청구권적 성질과 밀접하게 관련되어 있고 헌법 제21조에 의하여 직접 보장된다(헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329 참조).

이 사건 열람기간제한 조항은 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한함으로써 청구인 신○○의 알 권리를 제한한다. 이하에서는 이 사건 열람기간제한 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알권리를 침해하는지 검토한다.

다. 과잉금지원칙 위배 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

이 사건 열람기간제한 조항이 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한한 것은, 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고, 선거관리위원회가 방대한 양의 자료를 보관하면서 열람을 허용하는 데 따르는 업무부담을 줄이기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 또한 위와 같이 열람기간을 제한한 것은 위 입법목적을 달성하는 데 기여하는 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

(가) 정치자금법은 제1조에서 "정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하며 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함"을 입법목적으로 천명하고, 제2조 제2항에서 "정치자금은 국민의 의혹을 사는 일이 없도록 공명정대하게 운용되어야 하고, 그 회계는 공개되어야 한다."고 규정함으로써 ‘정치자금의 공개’를 기본원칙으로 하고 있다. 이는 종래 정치자금의 수수가 부정과 부패에 연결되고 경제인에 대한 정치인의 보복사례가 있었다는 반성에서 정치자금의 수수를 양성화하고 그 금액과 사용용도를 투명하게 하기 위한 것이다(헌재 2005. 12. 22. 2004헌바25 참조). 따라서 국민의 정치자금 자료에 대한 자유로운 접근을 가능하게 하고 국민 스스로 정치자금의 투명성을 살필 수 있도록 하는 것은 정치자금법의 입법목적 및 기본원칙에 부합하며, 이는 정치자금의 투명성을 강화하고 부정부패를 근절하는 것이 시대정신이 된 지금에 와서는 더욱 그러하다.

한편, 일반 국민은 정치자금의 투명성 확보 외에도 다른 각도에서 정치자금의 지출 내역 등을 살필 필요가 있다. 국민들은 정치자금 자료의 열람 등을 통해 자신의 대표 내지 공직선거의 후보자가 어떠한 문제에 관심을 갖고 어떠한 활동을 하고 있는지 등을 파악할 수 있고 이를 바탕으로 누구를 지지하여야 할지 결정할 수 있다. 민주주의가 상시적으로 작동하고 국민들이 선거에서 자신의 입장을 대변할 수 있는 대표를 선출할 수 있도록 하기 위해서는 활동 내역에 대한 정보가 필요하며, 정치자금의 지출 내역 등은 이들이 어떻게 활동하는지를 보여주는 핵심적 지표로서 유력한 평가 자료가 되므로 국민들이 필요로 하는 만큼의 충분한 자료를 제공할 필요가 있다. 나아가 정치자금 자료에 대한 자유로운 접근을 보장하는 것은, 국민의 정치에 대한 신뢰를 높임으로써 정치자금의 기부, 투표 등에 보다 적극적으로 참여하도록 유도하여 궁극적으로는 국민의 정치참여를 높일 수 있다.

따라서 국민의 정치자금 자료에 대한 접근 제한은 필요 최소한으로 이루어져야 한다.

(나) 다만 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고 선거관리위원회의 업무부담을 줄이기 위해 열람기간의 제한을 둘 필요성 자체는 인정될 수 있다. 그러나 정치자금법의 목적달성을 위한 핵심 장치로서 열람제도의 의의를 고려한다면, ‘예외’로서 인정되는 열람기간의 제한이 열람제도의 목적 달성을 저해할 정도가 되어서는 안 된다는 제도적 한계가 있다. 비록 정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대한 사본교부 신청이 허용된다고 하더라도, 검증자료에 해당하는 영수증, 예금통장을 직접 열람함으로써 정치자금 수입ㆍ지출의 문제점을 발견할 수 있다는 점에서 이에 대한 접근이 보장되어야 정치자금의 수입ㆍ지출 내역에 대한 관찰이 원활할 것이다.

정치자금법상의 회계보고는 공직선거에 참여하였는지 여부에 따라 1년에 한 번 내지 두 번 이루어지므로, 한 번에 보고되는 자료의 양이 적지 않다. 특히 영수증, 예금통장은 그 자료의 양이 많음에도 사본교부가 되지 않는 현행법령 하에서는 열람을 통해 확인할 수밖에 없는데, 열람 중 원칙적으로 필사가 허용되지 않고 열람기간마저 3월간으로 짧아 그 내용을 정확히 파악하고 분석하기 쉽지 않다. 회계보고된 자료에 관하여 이의가 있는 자는 열람기간 중에 증빙자료를 첨부하여 이의신청을 하여야 하는데 3개월 안에 영수증, 예금통장에 대한 열람을 통해 증빙자료를 확보한다는 것은 매우 어려운 일이다. 이에 비추어 보면, 이 사건 열람기간제한 조항이 규정하는 3월간의 기간은 열람제도의 목적 달성을 현저히 어렵게 하고 있다는 점에서 지나치게 짧다. 선거관리위원회에 정치자금에 대한 회계보고를 받고 이에 대하여 조사ㆍ확인할 수 있는 권한을 부여하고 있다 하더라도 그 권한 행사에 현실적 제약이 있다는 점에서 열람기간의 지나친 제한을 정당화하기에는 부족하다.

(다) 한편 공직선거법은 선거로 인한 법적 불안정 상태를 신속히 해소하기 위해 공직선거법상 선거범죄에 대해서 ‘당해 선거일 후 6개월’의 단기 공소시효의 특칙을 규정하고 있는 반면(공직선거법 제268조 제1항), 정치자금법 등에서는 정치자금법 위반행위에 대해 공직선거법과 같은 단기 공소시효의 특칙을 두고 있지 않다(헌재 2015. 2. 26. 2013헌바176 참조). 정치자금을 둘러싼 분쟁 등을 조기에 안정시킬 필요성을 인정하더라도 열람기간이 공직선거법상의 단기 공소시효조차 완성되지 아니한, 공고일부터 3개월 후에 만료된다는 점에서 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해할 정도로 지나치게 짧게 설정되어 있고, 나아가 정치자금법 위반행위에 대해 단기 공소시효의 특칙이 없다는 점을 고려하면 회계보고된 자료에 대한 열람기간을 늘릴 필요가 있다.

(라) 또한 열람기간을 연장한다고 하여 입법목적 달성이 어렵다고 단정할 수 없다. 1994년 열람제도 도입 당시 열람기간을 3년으로 하는 법률안이 제출되어 있었음에도, 열람기간에 관한 구체적 논의 없이 ‘3월간’의 열람기간이 채택되었으며, 선거관리위원회의 업무부담의 정도에 관하여 실질적 검토가 이루어졌다고 보기 어렵다. 열람기간을 늘리는 경우 선거관리위원회의 업무부담이 현재보다 늘어날 수 있으나, 이를 인원 충원이나 기술적 조치를 통해 해소할 수 있는지 여부에 대한 검토가 필요하다. 선거관리위원회는 데이터 생성ㆍ저장ㆍ유통 기술의 괄목할 만한 성취에 기반하여 이미 회계보고된 자료의 상당 부분을 전자파일로 변환하여 보관하는 등 전산기술을 통하여 자료 보관, 열람 및 사본교부 등의 업무부담을 상당 부분 줄여 왔으므로, 열람기간을 늘린다 하더라도 전자파일로 변환하는 자료의 범위를 보다 넓히는 등의 조치를 취함으로써 업무부담이 과도해지지 않도록 할 수 있을 것으로 보인다. 그럼에도 막연한 업무부담 증가를 이유로 열람기간을 지나치게 제한한다면, 이는 국민의 기본권보다는 행정편의를 우선하는 셈이 된다.

(마) 이를 종합하면, 정치자금을 둘러싼 분쟁 등의 장기화 방지 및 행정부담의 경감을 위해 기간의 제한 자체는 둘 수 있다고 하더라도, 현행 열람기간이 지나치게 짧다는 점은 명확하다. 입법자로서는 선거관리위원회의 실질적 업무부담의 정도, 정치자금을 둘러싼 분쟁의 현황, 선거의 주기 등을 참조하여 입법목적을 달성할 수 있는 범위에서 보다 장기간 열람이 허용될 수 있도록 제도를 형성할 필요가 있다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 열람기간제한 조항으로 인하여 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고 선거관리위원회의 업무부담을 경감시킬 수 있다는 점은 인정된다. 그러나 이 사건 열람기간제한 조항이 ‘3월간’의 지나치게 짧은 열람기간을 둠에 따라 청구인 신○○는 열람을 원하는 회계보고된 자료를 충분히 살펴 분석하거나, 문제를 발견할 실질적 기회를 갖지 못하게 되었다. 정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대한 사본교부 신청이 가능하다고 하더라도 영수증, 예금통장의 열람 과정에서 문제 발견의 기회를 가질 필요가 소멸된다고 볼 수 없다. 이러한 사익의 제한은 정치자금의 투명한 공개가 민주주의 발전에 가지는 의미에 비추어 중대하다고 볼 수 있다. 결국 이 사건 열람기간제한 조항은 이로 인하여 달성되는 공익에 비해 침해되는 사익이 중대하여 법익의 균형성 원칙에 위반된다.

(4) 소결

이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알권리를 침해한다.

6. 결론

그렇다면 청구인 ○○당, 청구인 하○○의 각 심판청구, 청구인 신○○의 이 사건 사본교부제한 조항에 관한 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 열람기간제한 조항은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 종래 이 사건 열람기간제한 조항과 동일한 내용의 구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정되고 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간’ 부분이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시하였던 헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 결정은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 이를 변경하기로 한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 열람기간제한 조항에 관한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

7. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 열람기간제한 조항에 관한 반대의견

헌법재판소는 2010. 12. 28. 2009헌마466 결정에서 이 사건 열람기간제한 조항과 동일한 내용의 구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정되고 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간’ 부분이 헌법에 위반되지 않는다고 결정한 바 있다. 우리는 법정의견과 달리 위 선례와 다르게 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 인정된다고 볼 수 없다고 생각하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.

가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

이 사건 열람기간제한 조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다.

나. 침해의 최소성

(1) 앞서 설명한 바와 같이, 정치자금법은 정치자금의 수입과 지출에 있어 투명성을 확보하고 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위하여, 정당, 후원회를 둔 국회의원 등으로 하여금 회계책임자를 두고, 회계책임자는 회계장부에 정치자금의 수입ㆍ지출의 상세내역을 기재하며 이러한 상세내역을 영수증, 예금통장 등과 함께 관할 선거관리위원회에 보고하도록 하고 있다. 누구든지 관할 선거관리위원회에 회계보고된 자료를 3월간 열람할 수 있으며, 영수증, 예금통장을 제외하고는 선거비용에 관한 것은 3월간의 열람기간 중에, 선거비용 외 정치자금에 관한 것은 기간의 제한 없이 사본교부를 신청할 수 있다.

나아가 관할 선거관리위원회는 열람기간 중 이의신청이 있으면 이에 대하여 조사ㆍ확인한 후 조사결과 회계장부, 회계보고서에 허위사실의 기재ㆍ불법지출 그 밖에 법 위반 사실이 있다는 인정되는 때에는 관할 수사기관에 고발 또는 수사의뢰 등의 조치를 취한다(정치자금법 제42조 제6항 내지 8항, 제43조). 회계책임자가 회계장부를 비치하지 아니하거나 허위로 기재한 경우, 회계책임자가 회계보고를 하지 아니하거나 정치자금 수입ㆍ지출의 상세내역, 영수증, 예금통장 등을 제출하지 아니하거나 이를 허위로 제출한 경우, 누구든지 영수증을 허위기재ㆍ위조 또는 변조한 경우 등에는 징역형 또는 벌금형에 처한다(정치자금법 제46조 제5호, 제49조 제1항 및 제2항 제5호 내지 제7호).

선거관리위원회는 정치자금에 대한 회계보고를 받고 이를 확인ㆍ조사하는 기관으로서, 회계보고를 할 의무가 있는 자가 이를 이행하지 않는 경우 법률에 규정된 자료를 제출할 것을 요구할 수 있고, 보고된 수입ㆍ지출의 상세내역과 영수증, 예금통장 등에 불일치가 있는 경우 자료의 보완을 요구하거나 이에 대하여 조사ㆍ확인할 수 있으며, 영수증, 예금통장 등을 제출하지 아니하거나 이를 허위로 제출한 자, 영수증을 허위기재ㆍ위조 또는 변조한 자 등을 수사기관에 고발할 수 있다.

(2) 회계보고된 자료의 열람기간을 어느 정도로 설정할 것인지는 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것으로서, 열람기간이 지나치게 짧게 설정되어 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도에 이른 경우가 아니라면 필요 이상으로 알권리를 제한한 것이라고 단정하기 어렵다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 참조).

앞서 살핀 바와 같이 일반 국민은 영수증, 예금통장에 대해서는 사본교부를 신청할 수 없어 열람을 통해서만 확인이 가능하지만, 그 밖의 회계보고된 자료, 즉 수입ㆍ지출의 일자ㆍ금액과 수입을 제공한 자ㆍ지출을 받은 자 등이 기재된 정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대해, 선거비용 외 정치자금의 경우에는 언제든지 사본교부를 신청할 수 있고, 선거비용의 경우에는 열람기간 동안 사본교부 신청이 가능하며 수입과 지출명세서는 그 기간 동안 선거관리위원회 인터넷 홈페이지를 통해 일반에 공개되므로, 이를 통해 정치자금의 수입과 지출이 어떻게 이루어졌는지 상세히 파악할 수 있다. 또한 정치자금법은 헌법상 독립기관인 선거관리위원회에 정치자금에 대한 회계보고를 받고 이에 대하여 조사ㆍ확인할 수 있는 권한을 부여하고 있으며, 영수증, 예금통장 등을 제출하지 아니하거나 이를 허위로 제출한 자, 영수증을 허위기재ㆍ위조 또는 변조한 자 등을 형사처벌 하도록 하는 등 허위의 영수증, 예금통장이 제출되지 않도록 함으로써 정치자금의 수입과 지출 내역이 사실대로 정확하게 보고되도록 하고 있다. 이처럼 정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대한 사본교부 신청 또는 인터넷 열람을 통해 정치자금의 지출 내역을 상세히 파악할 수 있고, 허위의 영수증, 예금통장이 제출되지 않도록 하는 제도적 장치가 마련되어 있다는 점을 고려하면, 회계보고된 자료에 대한 열람기간을 3월간으로 제한하더라도 국민들의 정보에 대한 접근권을 본질적으로 침해한다고 보기 어렵다.

(3) 결국 이 사건 열람기간제한 조항은 침해의 최소성 원칙에 위반되지 않는다.

다. 법익의 균형성

열람기간을 3월간으로 제한함으로써 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고 선거관리위원회의 업무부담을 경감시킬 수 있으므로 이로 인해 달성되는 공익이 크다. 반면 일반 국민은 수입ㆍ지출의 상세내역이 기재된 정치자금의 수입과 지출명세서 등에 대한 사본교부 신청을 할 수 있고 열람기간 동안은 영수증, 예금통장 등 회계보고된 자료 모두를 자유롭게 열람할 수 있는데다, 허위의 영수증, 예금통장이 제출되지 않도록 하는 제도들이 마련되어 있다는 점을 고려하면 열람기간의 제한으로 인한 기본권 제한이 감수할 수 없을 정도로 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 열람기간제한 조항으로 인하여 제한되는 사익이 달성되는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성 원칙도 충족한다.

라. 소결

그렇다면 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알권리를 침해하지 않는다.

[별지]

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