공직선거법 제189조 제2항 등 위헌확인
【판시사항】
가. 국회의원의 의원정수를 규정한 공직선거법 제21조 제1항(이하 ‘이 사건 의원정수조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 청구기간을 준수하였는지 여부(소극)
나. 2020. 4. 15. 실시하는 제21대 비례대표국회의원선거에 관한 특례를 규정한 공직선거법 부칙 제4조(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 심판의 이익이 인정되는지 여부(소극)
다. 준연동형 비례대표제를 규정한 공직선거법 제189조 제2항(이하 ‘이 사건 의석배분조항’이라 한다)이 직접선거원칙에 위배되는지 여부(소극)
라. 이 사건 의석배분조항이 평등선거원칙에 위배되는지 여부(소극)
【결정요지】
가. 청구인들은 늦어도 제21대 국회의원선거가 실시되었던 2020. 4. 15. 이 사건 의원정수조항의 내용을 알았다 할 것이므로, 안 날로부터 90일이 경과하여 제기된 이 사건 의원정수조항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하였다.
나. 이 사건 특례조항은 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거에만 적용되는 조항이고, 제21대 국회의원선거는 이미 종료하여 당선자도 결정되었으므로, 헌법재판소가 이 사건 특례조항을 위헌으로 결정한다 하더라도 청구인들의 권리가 구제되기 어렵다. 또한, 이 사건 특례조항은 제21대 국회의원선거에만 적용되므로 반복침해가능성도 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 심판의 이익이 인정되지 않는다.
다. 이 사건 의석배분조항은 선거권자의 정당투표결과가 비례대표의원의 의석으로 전환되는 방법을 확정하고 있고, 선거권자의 투표 이후에 의석배분방법을 변경하는 것과 같은 사후개입을 허용하고 있지 않다. 따라서 이 사건 의석배분조항은 직접선거원칙에 위배되지 않는다.
라. 대의제민주주의에 있어서 선거제도는 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 정치적ㆍ사회적ㆍ역사적 상황 등을 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되는 것이고 거기에 논리 필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 소선거구 다수대표제나 비례대표제 등 어느 특정한 선거제도가 다른 선거제도와 비교하여 반드시 우월하거나 열등하다고 단정할 수 없다.
이 사건 의석배분조항은 지역구의석과 비례대표의석을 연동하여 정당의 득표율에 비례한 의석배분이 이루어지도록 하고 있다. 다만, 지역구의석과 비례대표의석의 연동률을 50%로 제한하고, 초과의석이 발생한 정당에게도 잔여의석이 배분될 수 있도록 하고 있으나, 이는 우리나라의 정치ㆍ사회적 상황을 고려하여 국회의원정수를 늘리거나 지역구의석을 줄이지 않는 범위 내에서 기존의 병립형 제도보다 선거의 비례성을 향상시키기 위한 것이다.
또한 이 사건 의석배분조항은 위성정당 창당과 같은 지역구의석과 비례대표의석의 연동을 차단시키기 위한 선거전략을 통제하는 제도를 마련하고 있지 않으나, 이 사건 의석배분조항이 개정 전 공직선거법상의 병립형 선거제도보다 선거의 비례성을 향상시키고 있고, 이러한 방법이 헌법상 선거원칙에 명백히 위반된다는 사정이 발견되지 않으므로, 정당의 투표전략으로 인하여 실제 선거에서 양당체제를 고착화시키는 결과를 초래하였다는 이유만으로, 이 사건 의석배분조항이 투표가치를 왜곡하거나 선거의 대표성의 본질을 침해할 정도로 현저히 비합리적인 입법이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 의석배분조항은 평등선거원칙에 위배되지 않는다.
【심판대상조문】
공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제21조 제1항, 제189조 제2항
공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호) 제4조
【참조조문】
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제20조
공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제21조 제2항, 제188조 제1항, 제189조 제1항, 제3항, 제4항, 제5항
【참조판례】
가. 헌재 2018. 1. 25. 2016헌마319, 판례집 30-1상, 161, 169 참조
나. 헌재 2011. 8. 30. 2009헌마638, 판례집 23-2상, 460, 469-470 참조
다. 헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등, 판례집 13-2, 77, 95-96 참조
라. 헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771 참조 헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등, 판례집 13-2, 77, 97 참조헌재 2016. 5. 26. 2012헌마374, 판례집 28-1하, 298, 330-331 참조
【전문】
【당 사 자】
청 구 인[별지 1][별지 2] 청구인 명단과 같음
【주 문】
1. 청구인들의 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제189조 제2항에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 사건의 배경
(1) 정의당 심상정 의원 등 17인은 2019. 4. 24. 국회의원정수를 300명으로 유지하되 지역선거구국회의원(이하 ‘지역구의원’이라 한다)과 비례대표전국선거구국회의원(이하 ‘비례대표의원’이라 한다)의 비율을 3:1(225석:75석)로 조정하고, 국회의원 전체의석을 각 정당의 득표율을 기준으로 배분하되 해당 정당이 지역구의원선거(이하 ‘지역구선거’라 한다)에서 획득한 당선자 수(이하 ‘지역구의석’이라 한다)를 공제한 의석수의 절반을 비례대표의원의석(이하 ‘비례대표의석’이라 한다)으로 우선 배분한 다음 나머지 비례대표의석은 정당득표율에 따라 배분하는 준연동형 비례대표제를 도입하고, 권역별로 비례대표명부를 작성하는 권역별 비례대표제와 열세지역에서 근소한 차이로 낙선한 지역구 후보자를 비례대표의원으로 선출하는 석패율제를 포함하는 내용의 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 2019985, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)을 발의하였다. 이 사건 원안은 2019. 4. 30. 국회법 제85조의2 제2항에 따라 신속처리대상안건으로 지정되었고, 같은 조 제5항에 따라 2019. 11. 27. 본회의에 부의된 것으로 간주되었다.
(2) 당시 바른미래당 김관영 의원은 2019. 12. 23. 국회의원정수 구성을 기존 공직선거법과 마찬가지로 지역구의원 253명, 비례대표의원 47명으로 하고, 석패율제 및 권역별 비례대표제는 도입하지 않으며, 준연동형 비례대표제를 도입하되, 2020. 4. 15. 실시하는 국회의원선거의 비례대표의석배분에 관하여는 47석의 비례대표의석 중 30석에 관하여만 준연동형 비례대표제를 적용하고 나머지에 대하여는 병립형 제도를 적용하는 내용의 특례를 포함한 수정안(이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 본회의에 제출하였다.
(3) 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 수정안이 가결되었고, 정부로 이송되어 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 공포되었다(이하 ‘개정된 공직선거법’이라 한다).
나. 2019헌마1443
[별지 1] 기재 청구인 권○○은 이 사건 수정안 제189조 제2항, 제3항, 제4항에 따른 준연동형 비례대표제가 민주주의원리, 직접선거원칙, 평등선거원칙에 위배된다고 주장하면서, 2019. 12. 27. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 이후 청구인 권○○은 2020. 1. 4. 개정된 공직선거법 제189조 제2항에 대한 심판청구로 청구취지를 변경하였고, 위 청구인의 국선대리인은 2020. 2. 21. 청구이유보충서를 제출하면서 개정된 공직선거법 제189조 제2항 외에도 부칙 제4조를 심판대상에 추가하였다.
다. 2020헌마134
[별지 1] 기재 청구인 박○○은 2020. 4. 15. 제21대 국회의원선거 및 2024. 4. 10. 제22대 국회의원선거에 투표하려는 자로서, 준연동형 비례대표제를 규정한 개정된 공직선거법 제189조 제2항 및 부칙 제4조가 투표가치의 평등을 훼손하여 평등권 및 선거권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 1. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 2020헌마16
[별지 2] 기재 강○○ 외 107명의 청구인들은 국회의원들로서 준연동형 비례대표제를 규정한 개정된 공직선거법 제189조 제2항이 직접선거와 평등선거의 원칙에 위배되어 청구인들의 선거권, 피선거권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 1. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
마. 2020헌마449
[별지 1] 기재 청구인 ○○당(변경 전 명칭: □□당)은 2019. 9. 11. 중앙선거관리위원회에 등록한 정당법상의 정당이고, [별지 1] 기재 청구인 허○○은 위 정당의 대표이자 2020. 4. 15. 실시되는 제21대 국회의원선거에 위 정당의 비례대표의원 후보로 출마할 예정인 사람이다.
위 청구인들은, 개정된 공직선거법상의 준연동형 비례대표제를 무력화하기 위한 더불어민주당의 위성정당인 더불어시민당, 미래통합당의 위성정당인 미래한국당 등도 개정된 공직선거법 제47조 제2항, 제3항, 제189조 제1항 내지 제7항 및 부칙 제4조의 각 ‘정당’에 포함되는 것으로 해석하는 한, 위 청구인들의 선거권, 공무담임권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
바. 2021헌마9
[별지 1] 기재 청구인 배○○, 청구인 오○○은 국회의원정수를 규정하고 있는 개정된 공직선거법 제21조 제1항과 준연동형 비례대표제를 규정한 개정된 공직선거법 제189조 제2항이 투표결과의 비례성을 확보하지 못하고 투표가치의 평등을 훼손하여 평등선거원칙에 위배되고 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2021. 1. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2020헌마449 사건의 청구인들은 위성정당에게도 비례대표선거의 후보자 추천 및 비례대표 의석배분의 기회를 제공하는 것은 청구인들의 선거권 등을 침해한다고 주장하며 비례대표 후보자 추천 절차에 관한 개정된 공직선거법 제47조 제2항, 제3항 및 비례대표 의석배분과 당선인 결정ㆍ공고ㆍ통지에 관한 개정된 공직선거법 제189조 제1항 내지 제7항, 부칙 제4조에 대하여 심판을 구하고 있다.
그런데 위 청구인들은 비례대표선거의 후보자 추천 절차나 비례대표의석을 배분받을 수 있는 정당(이하 ‘의석할당정당’이라 한다)의 요건, 비례대표선거의 득표비율 계산 방법, 비례대표선거의 당선인 결정ㆍ공고ㆍ통지 그 자체에 대하여는 위헌성을 주장하고 있지 않으므로, 이를 규정한 위 공직선거법 제47조 제2항, 제3항, 제189조 제1항, 제3항 내지 제7항은 심판대상에서 제외한다.
또한 위 청구인들은 위 공직선거법 조항들의 각 ‘정당’에 위성정당이 포함되는 것으로 해석하는 한 위헌이라고 주장하는데, 이는 결국 위성정당에 비례대표의석을 배분하는 것이 위헌이라는 취지이므로 비례대표 의석배분방법을 규정하고 있는 개정된 공직선거법 제189조 제2항 및 부칙 제4조에서 위성정당을 제외하는 규정을 두지 않은 부진정입법부작위의 위헌성을 다투는 취지로 선해할 수 있다.
그렇다면 위 청구인들은 결국 개정된 공직선거법 제189조 제2항 및 부칙 제4조에 대하여 심판을 구하고 있는 것으로 볼 수 있다.
나. 또한 2019헌마1443 사건 및 2020헌마134 사건의 각 청구인은 개정된 공직선거법 제189조 제2항 및 부칙 제4조에 대하여, 2020헌마16 사건의 청구인들은 개정된 공직선거법 제189조 제2항에 대하여, 2021헌마9 사건의 청구인들은 개정된 공직선거법 제21조 제1항 및 제189조 제2항에 대하여 각 심판을 구하고 있다.
다. 따라서 이 사건 심판대상은 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제21조 제1항(이하 ‘이 사건 의원정수조항’이라 한다), 제189조 제2항(이하 ‘이 사건 의석배분조항’이라 한다), 공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호) 제4조(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 3]과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)
제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원 253명과 비례대표국회의원 47명을 합하여 300명으로 한다.
제189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정ㆍ공고ㆍ통지) ② 비례대표국회의원의석은 다음 각 호에 따라 각 의석할당정당에 배분한다.
1. 각 의석할당정당에 배분할 의석수(이하 이 조에서 “연동배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따른 값을 소수점 첫째자리에서 반올림하여 산정한다. 이 경우 연동배분의석수가 1보다 작은 경우 연동배분의석수는 0으로 한다.
┌─────────────────────────┐
│연동 = [ ( 국회 - 의석할당정당이 추 ) │
│배분 의원 천하지 않은 지역 │
│의석 정수 구국회의원당선인 │
│수 수 │
│ │
│ × 해당 정당의 │
│ 비례대표국회의원선거 │
│ 득표비율 │
│ │
│ - 해당 정당의 ] ÷ 2 │
│ 지역구국회의원당 │
│ 선인수 │
└─────────────────────────┘
2. 제1호에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 비례대표국회의원 의석정수에 미달할 경우 각 의석할당정당에 배분할 잔여의석수(이하 이 조에서 “잔여배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따라 산정한다. 이 경우 정수(整數)의 의석을 먼저 배정하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 의석할당정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.
┌──────────────────────┐
│잔여 = (비례대표국회의원 의석정수 - 각 │
│배분 연동배분의석수의 합계) │
│의석 │
│수 │
│ │
│ × 비례대표국회의원선거 득표비율 │
└──────────────────────┘
3. 제1호에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 비례대표국회의원 의석정수를 초과할 경우에는 제1호 및 제2호에도 불구하고 다음 계산식에 따라 산출된 수(이하 이 조에서 “조정의석수”라 한다)를 각 연동배분의석 할당정당의 의석으로 산정한다. 이 경우 산출방식에 관하여는 제2호 후단을 준용한다.
┌──────────────────┐
│조 = 비례대표국회 × 연동배분 │
│정 의원 의석수 │
│의 의석정수 │
│석 │
│수 │
│ │
│ ÷ 각 연동배분의석수의 합계 │
└──────────────────┘
공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호)
제4조(비례대표국회의원의석의 배분에 관한 특례) ① 2020년 4월 15일 실시하는 비례대표국회의원선거에서는 제189조 제2항의 개정규정에도 불구하고 비례대표국회의원 의석정수를 다음 각 호에 따라 의석할당정당에 배분한다.
1. 30석
가. 다음 계산식에 따른 값을 소수점 첫째자리에서 반올림하여 연동배분의석수를 산정하되, 연동배분의석수가 1보다 작은 경우 연동배분의석수는 0으로 한다.
┌─────────────────────┐
│연동 = [ ( 국회 - 의석할당 ) │
│배분 의원 정당이 추 │
│의석 정수 천하지 않 │
│수 은 지역구 │
│ 국회의원 │
│ 당선인수 │
│ │
│ × 해당 정당의 비례대표국 │
│ 회의원선거 득표비율 │
│ │
│ - 해당 정당의 지역 ] ÷ 2 │
│ 구국회의원당선인 │
│ 수 │
└─────────────────────┘
나. 가목에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 30석에 미달할 경우 각 의석할당정당에 배분할 잔여의석수(이하 이 조에서 “잔여배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따라 산정한다. 이 경우 정수(整數)의 의석을 먼저 배정하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 의석할당정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.
┌────────────────────┐
│잔여 = (30 - 각 연동배분의석수의 합 │
│배분 계) │
│의석 │
│수 │
│ │
│ × 비례대표국회의원선거 득표 │
│ 비율 │
└────────────────────┘
다. 가목에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 30석을 초과할 경우에는 가목 및 나목에도 불구하고 다음 계산식에 따라 산출된 수(이하 이 조에서 “조정의석수”라 한다)를 각 연동배분의석 할당정당의 의석으로 산정한다. 이 경우 산출방식에 관하여는 나목 후단을 준용한다.
┌────────────────────┐
│조정의석수 = 30 × 연동배분의 │
│ 석수 │
│ │
│ ÷ 각 연동배분의석수의 │
│ 합계 │
└────────────────────┘
2. 비례대표국회의원 의석정수에서 30석을 뺀 수: 각 의석할당정당의 비례대표국회의원선거 득표비율에 비례대표국회의원 의석정수에서 30석을 뺀 수를 곱하여 산출된 수의 정수(整數)의 의석을 해당 정당에 먼저 배분하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.
② 2020년 4월 15일 실시하는 비례대표국회의원선거에서 제189조 제6항, 제194조 제4항, 제197조 제7항의 개정규정에 따라 의석을 배분하는 경우에는 제189조 제1항부터 제3항까지의 개정규정에도 불구하고 제1항에 따라 비례대표국회의원의석을 배분한다.
3. 청구인들의 주장
가. 2019헌마1443, 2020헌마134 및 2021헌마9
(1) 준연동형 비례대표제는 정당에 배분되는 비례대표의석수를 지역구선거 결과와 연계시켜 민주주의원리에 위배되고, 비례대표의원 선출이 유권자의 투표행위가 아니라 의석배분기준에 의하여 좌우되도록 하여 직접선거원칙에 위배되며, 지역구의원이 많이 당선될수록 비례대표의석수가 줄어들어 다수당이 얻은 표의 가치가 온전히 다수당에 반영될 수 없게 하므로 평등선거원칙에 위배된다.
(2) 준연동형 비례대표제는 소수당을 지지하는 유권자들의 권리를 지나치게 강조하여 유권자의 의사가 왜곡되게 하므로 민주주의와 평등선거원칙에 위배된다.
(3) 기존의 정당명부식 비례대표제가 대량의 사표발생, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치 증가, 지역별로 특정 정당이 지역의 의석 대부분을 독점하는 현상과 어떠한 관련이 있는지 불분명하므로, 이를 개선하기 위해 준연동형 비례대표제를 도입하였다는 것은 입법목적의 정당성이 의심스럽다. 또한, 비례대표선거를 통해 지역구도의 정치생태계를 개선하고 소수당의 의회진출의 기회를 부여하고자 하는 것이 입법자의 의도였다면, 준연동형 비례대표제가 아니라 비례대표의원수를 늘리는 방식의 개정을 하는 것이 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. 더욱이 위성정당을 활용하면 준연동형 비례대표제는 사실상 무력화된다는 점에서도 입법목적 달성을 위한 적합한 수단으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 의석배분조항과 이 사건 특례조항은 선거권을 침해한다.
(4) 선거제도는 유권자들의 의사가 선거에 정확하게 반영되도록 형성되어야 하는데, 이 사건 의석배분조항은 여전히 지역을 기반으로 한 거대 정당의 국회 내 다수 의석 점유를 허용하고, 소수 정당의 국회 진출을 어렵게 하며, 대량의 사표를 발생시켜 유권자의 의사를 왜곡하므로, 평등선거원칙 및 국민주권원리 등에 위배된다.
나. 2020헌마16
(1) 준연동형 비례대표제는 50% 연동형 비례대표제를 취함으로써 입법취지인 비례성 제고에는 충실하지 못한 반면, 지역 후보만 내는 정당, 비례 후보만 내는 정당 등 각 정당의 정치 전략에 따라 국민의 의사를 왜곡할 가능성이 높은 불합리한 제도이므로, 직접선거원칙, 평등선거원칙에 위배되고, 선거권, 공무담임권, 평등권을 침해한다.
(2) 준연동형 비례대표제는 정당득표율과 지역구의석수의 상관관계에 따라 유권자가 행사한 표의 실질적인 가치가 달라질 수 있도록 한 것이므로, 평등선거원칙에 반하고 청구인들의 평등권을 침해할 뿐만 아니라, 지역구의석수의 공제와 같은 사후적인 개입에 의해 비례대표의석수가 결정되도록 하므로, 직접선거원칙에도 위배된다.
(3) 또한, 이 사건 의석배분조항은 청구인들의 선거권 행사가 왜곡되도록 하여 청구인들의 선거권, 피선거권 또는 공무담임권을 침해한다.
다. 2020헌마449
개정된 공직선거법은 정당득표율과 의석비율의 부조화를 개선하기 위하여 지역구의석과 비례대표의석을 연동시키는 준연동형 비례대표제를 도입하였다. 그런데 이 사건 의석배분조항과 이 사건 특례조항의 ‘정당’에 위성정당도 포함되는 것으로 해석한다면, 위와 같은 입법목적을 잠탈하게 되고 오히려 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 악화시키게 된다. 거대정당이 비례대표선거의 후보자를 정상적으로 추천한다면 이러한 문제가 개선될 수 있음에도 위 조항들의 ‘정당’에 위성정당도 포함시켜 비례대표의석을 배분하도록 하는 것은 선거에 국민의 의사를 제대로 반영해야 한다는 민주주의원리에 위배되고, 소수정당과 그 추천을 받은 후보자의 투표의 성과가치와 당선가능성을 낮아지게 하여 청구인 ○○혁명당의 평등권과 청구인 허○○의 선거권, 공무담임권 및 평등권을 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 의원정수조항에 대한 판단
(1) 법령에 대한 헌법소원의 청구기간은 그 법률의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법률이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2018. 1. 25. 2016헌마319 참조).
(2) 이 사건 의원정수조항은 2020. 4. 15. 제21대 국회의원선거에 적용되었고, 2021헌마9 사건의 청구인들은 늦어도 제21대 국회의원선거가 실시되었을 때에 이 사건 의원정수조항의 내용을 알았다 할 것이므로, 안 날로부터 90일 경과하여 2021. 1. 4. 제기된 이 사건 의원정수조항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
나. 이 사건 특례조항에 대한 판단
(1) 이 사건 특례조항은 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거에만 적용되는 특례조항이고, 제21대 국회의원선거는 이미 종료하여 당선자도 결정되었으므로, 이 사건 특례조항에 대하여 헌법재판소가 위헌으로 결정한다 하더라도 청구인들의 권리가 구제될 수 없어 권리보호의 이익이 인정되지 않는다.
(2) 다만, 헌법소원의 본질은 개인의 주관적 권리구제뿐 아니라 객관적인 헌법질서의 보장도 겸하고 있으므로, 침해행위가 이미 종료하여 이를 취소할 여지가 없기 때문에 헌법소원이 주관적 권리구제에 별 도움이 안 되는 경우라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌마638 참조).
그런데 이 사건 특례조항은 제21대 국회의원선거에만 적용되는 특례조항으로서 제22대 국회의원선거에는 적용되지 않으므로, 반복침해 가능성이 인정되지 않는다.
따라서 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 심판의 이익이 인정되지 않아 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 이 사건 의석배분조항에 대한 개관
(1) 준연동형 비례대표제 도입 이유
개정 전 공직선거법에서는 지역구의원과 비례대표의원을 각기 정해진 의석수에 따라 별개의 투표를 통해 독립적으로 선출하는 이른바 ‘병립형 비례대표제’를 취하고 있었다.
그런데 지역구 선거에서 실시되는 소선거구 다수대표제는 사표를 유발하고 정당지지율과 의석수 사이의 편차가 크게 발생하여 거대 정당 중심의 정당체제를 고착화시켜 국회가 사회의 다양성을 제대로 대표하지 못한다는 비판을 받았다. 그럼에도 기존의 병립형 비례대표제는 지역구의석배분의 결과와 관계없이 비례대표의석을 정당득표율에 따라 배분하도록 하여 지역구 선거에서 발생한 불비례성을 보완하는 역할을 하였으나, 이를 완전히 해소하는 데에는 한계가 있었다.
이에 국민의 정치적 선호가 보다 정확하게 반영될 수 있는 비례성을 확보하기 위하여 ‘연동형 비례대표제’를 도입해야 한다는 주장이 제기되었고, 2016년 국회의원선거 이후 국회 정치개혁특별위원회를 중심으로 비례대표제 확대를 위한 논의가 본격적으로 시작되었다.
심상정 의원은 위에서 본 바와 같이 이 사건 원안을 대표발의하였는데, 바른미래당 김관영 의원이 이 사건 수정안을 제출하여 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 가결 선포됨으로써 이 사건 준연동형 비례대표제가 도입되었다.
2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거는 위와 같이 개정된 공직선거법에 따라 헌정사상 처음으로 준연동형 비례대표제가 적용된 선거였다.
(2) 이 사건 의석배분조항의 내용
(가) 병립형 비례대표제는 지역구의석과 비례대표의석을 구분한 가운데 지역구선거와 비례대표를 위한 정당선거를 각기 치르는 방식이다. 반면, 연동형 비례대표제는 정당의 전체 의석을 비례대표선거에서 얻은 정당 투표를 통해 결정하되, 지역구선거를 통해 획득한 의석을 우선 배정하는 방식으로 지역구선거와 비례대표선거를 연동시키는 제도이다. 연동형 비례대표제는 각 정당의 전체 의석수를 비례대표선거에서 각 정당이 획득한 득표율에 따라 결정하고, 정당의 지역구의석수가 정당득표율에 미치지 못할 경우 그 부족분을 비례대표의석으로 보정함으로써 정당의 득표율과 총 의석 사이의 비례성을 높이는 방법이다. 이러한 방법은 지역구선거에서 승리한 후보자에게 의석을 우선 배분하여 지역대표성을 살리면서도 정당의 전체 의석을 정당의 득표율에 따라 배분하도록 하여 의석 배분의 비례성을 확보할 수 있다는 장점이 있다.
(나) 개정된 공직선거법에 따라 비례대표의석을 배분하는 방법을 살펴보면, 먼저 각 의석할당정당별로 ‘연동배분의석’을 산출하여야 한다. 국회의원 총정수에서 의석할당정당이 추천하지 않았음에도 지역구에서 당선된 의원의 수를 뺀다. 이 수에 비례대표선거에서 얻은 의석할당정당의 득표수를 모든 의석할당정당이 얻은 득표수의 합으로 나눈 득표비율을 곱한다. 이 수에서 해당 정당의 지역구 당선인 수를 뺀 후, 그 차이의 ‘절반’을 해당 정당의 비례대표의석으로 배분한다. 이렇게 배분된 의석수를 ‘연동배분의석수’라 한다(제189조 제2항 제1호).
각 정당에게 배분된 연동배분의석수의 합은 비례대표 총의석인 47석을 넘을 수도 있고 넘지 않을 수도 있다. 연동배분의석수의 합이 비례대표 총의석(47석)을 넘지 않는 경우에는 그 잔여 의석에 대해서는 비례대표선거에서 얻은 정당득표율에 따라 각 정당에 2차로 추가 배분한다(제189조 제2항 제2호). 이렇게 배분된 의석수를 ‘잔여배분의석수’라 한다. 한편, 연동배분의석수의 합이 비례대표 총의석(47석)을 넘는 경우에는 총 비례대표 총의석(47석)을 연동배분의석수의 비율에 따라 배분한다(제189조 제2항 제3호). 이러한 방법에 따라 배분된 의석수를 ‘조정의석수’라 한다.
다만, 제21대 국회의원선거에서는 이 사건 특례조항에 따라 준연동형 비례대표제로 배분되는 의석을 30석으로 한정하였고, 나머지 17석에 대해서는 기존과 같이 병립형으로 배분하도록 하였다.
나. 쟁점정리
이 사건 의석배분조항은 비례대표선거에서의 정당투표율과 지역구선거에서의 의석수의 상관관계에 따라 선거권자의 투표가 비례대표의석으로 전환되는 방법을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 의석배분조항이 직접선거원칙과 평등선거원칙을 위배하여 청구인들의 선거권과 피선거권 및 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
한편, 청구인들은 이 사건 의석배분조항이 유권자의 의사를 왜곡하여 국민주권원리와 민주주의원리에 위배된다고 주장하고 있으나, 이는 이 사건 의석배분조항이 청구인들의 선거권과 피선거권 및 평등권을 침해하는지 여부를 판단하면서 함께 판단될 수 있으므로 별도로 판단하지 않기로 한다.
다. 선거제도와 입법형성권의 한계
(1) 헌법 제1조가 천명하고 있는 국민주권원리는 국민의 합의로 국가권력을 조직한다는 것이다. 이를 위해서는 주권자인 국민이 정치과정에 참여하는 기회가 되도록 폭넓게 보장될 것이 요구된다. 대의민주주의를 원칙으로 하는 오늘날의 민주정치 아래에서 국민의 참여는 기본적으로 선거를 통하여 이루어지므로 선거는 주권자인 국민이 그 주권을 행사하는 통로라고 할 수 있다. 따라서 주권행사의 결과가 왜곡 없이 반영되는 선거제도를 마련하는 일은 국민주권원리와 민주주의원리를 실현하는 데 매우 중요하다(헌재 2018. 1. 25. 2015헌마821등 참조).
(2) 헌법 제41조 제3항은 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 선거제도의 내용에 관한 구체적인 결정을 국회의 입법에 맡기고 있다. 입법자가 대ㆍ중ㆍ소선거구제 중 어느 것을 채택할 것인지, 당선인을 결정하는 방식으로 다수대표제ㆍ비례대표제ㆍ혼합형선거제 중에서 어느 것을 택할 것인지 등에 대한 구체적인 헌법적 기준은 없다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등; 헌재 2003. 11. 27. 2003헌마259등 참조). 따라서 국회의원 선거제도는 법률이 정하는 바에 의하여 구체적으로 결정되는 것이므로, 입법형성권을 갖고 있는 입법자는 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정을 종합하여 국회의원 선거제도를 합리적으로 입법할 수 있다. 입법자가 국회의원 선거제도를 형성함에 있어 헌법 제41조 제1항에 명시된 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거의 원칙과 자유선거 등 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등; 헌재 2016. 5. 26. 2012헌마374 참조).
라. 직접선거원칙 위배 여부
(1) 직접선거원칙
직접선거의 원칙은 선거결과가 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것을 요구하는 원칙이다. 국회의원의 선출이나 정당의 의석획득이 중간선거인이나 정당 등에 의하지 않고 선거권자의 의사에 따라 직접 이루어져야 함을 의미한다.
역사적으로 직접선거의 원칙은 중간선거인의 부정(否定)을 의미하였고, 다수대표제하에서는 이러한 의미만으로도 충분하다고 할 수 있다. 그러나 비례대표제하에서 선거결과의 결정에는 정당에 대한 의석배분이 필수적인 요소를 이루고 있으므로, 비례대표제에서 직접선거의 원칙은 의원의 선출뿐만 아니라 정당의 비례적인 의석확보도 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것을 요구한다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조).
(2) 판단
이 사건 의석배분조항은 비례대표의석 배분방법을 규정함으로써 선거권자의 정당투표결과가 비례대표의원의 의석으로 전환되는 방법을 확정하고 있고, 선거권자의 투표 이후에 의석배분방법을 변경하는 것과 같은 사후개입을 허용하지 않는다.
또한, 이 사건 의석배분조항은 지역구투표 결과와 정당투표 결과를 연동시켜 비례대표의석을 배분하도록 하고 있으나, 선거권자는 지역구투표와 정당투표를 각기 별개로 하여 그 의사를 표시하고, 정당에 배분될 비례대표의석은 해당 정당의 비례대표선거에서 획득한 득표비율에 따라 결정되도록 규정하고 있다.
한편, 이 사건 의석배분조항은 지역구의석수가 정당득표율에 따른 의석수를 초과하는 경우 연동배분의석이 그 정당에게 배분되지 않도록 규정하고 있으나, 이는 유권자가 비례대표의원 선출을 위해 정당에 투표할 당시 이미 정해진 사항으로서 투표결과에 따른 것이므로, 이를 두고 사후적인 개입에 의하여 비례대표의석수를 결정하는 것이라 보기는 어렵다.
결국 이 사건 의석배분조항에 따라 정당에 배분될 비례대표의석은 비례대표선거에서 이루어진 정당에 대한 투표라는 선거행위로 표출된 선거권자의 의사표시에 의하여 직접 결정된다 할 것이고, 선거권자의 투표 이후에 사후적인 개입을 허용한다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 의석배분조항은 직접선거원칙에 위배되지 않는다.
마. 평등선거원칙 위배 여부
(1) 평등선거원칙
헌법 제41조 제1항에서 천명하고 있는 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적인 평등을 의미할 뿐만 아니라 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함을 의미한다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등; 헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조).
(2) 판단
(가) 선거제도의 형성
대의제민주주의에 있어서 선거제도는 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 정치적ㆍ사회적ㆍ역사적 상황 등을 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되는 것이고 거기에 논리 필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 따라서 소선거구 다수대표제나 비례대표제 등 어느 특정한 선거제도가 다른 선거제도와 비교하여 반드시 우월하거나 열등하다고 단정할 수 없다(헌재 2016. 5. 26. 2012헌마374 참조).
(나) 준연동형 비례대표제의 도입 취지와 목적
개정 전 공직선거법하에서 우리나라 국회의원선거는 소선거구 다수대표제의 지역구선거와 정당명부식 비례대표제의 혼합형 선거제도를 가지고 있었다.
지역구선거에서의 소선거구 다수대표제는 하나의 지역구에서 1인의 국회의원을 선출하는 것으로 정치의 책임성과 안정성을 강화하고 인물 검증을 통해 당선자를 선출하는 장점이 있으나(헌재 2016. 5. 26. 2012헌마374 참조), 차순위 후보자에 대한 득표가 모두 사표가 됨으로써 정당득표율과 의석점유율 간에 불일치가 발생하여 국민의 의사가 왜곡되고, 소수자가 대표되기 어려우며, 특정 지역에 기반을 둔 정당의 선거전략으로 지역갈등이 유발되는 등의 단점이 있었다. 그런데 개정 전 공직선거법에 따른 비례대표제도는 지역구의석배분의 결과와 관계없이 비례대표의석을 정당득표율에 따라 배분하는 병립형 제도를 택하여 지역구선거에서 발생한 불비례성을 보완하는 데 한계가 있었다. 이러한 이유로 선거의 비례성과 대표성을 높이기 위한 선거제도의 개혁이 지속적으로 요구되었고, 주로 독일과 뉴질랜드 등에서 채택하고 있는 연동형 비례대표제가 그 대안으로 논의되었다.
그런데 국회의원정수 증가나 비례대표의석 확대에 대한 부정적 여론이나 지역구 축소와 관련된 농어촌 지역 대표성 문제 등으로 인하여 이 사건 의석배분조항은 각 정당이 비례대표선거에서 얻은 득표율에 따라 할당받은 의석수에서 각 정당의 지역구 당선인 수를 제외한 후 그 차이의 50%만 각 정당에 배분하기로 하여 기존의 병립형 제도보다 선거의 비례성을 향상시키면서도 국회의원정수가 확대되거나 지역구가 축소되지 않도록 하였다.
결국 이 사건 의석배분조항은 국회의원정수를 늘리거나 지역구의석을 줄이지 않는 범위 내에서 기존의 병립형 제도보다 선거의 비례성을 향상시키기 위하여 지역구의석과 비례대표의석의 연동률을 50%로 제한한 것인데, 이는 위와 같은 우리나라의 정치적ㆍ사회적 상황 등이 고려된 것이다.
(다) 초과의석에 따른 비례성 왜곡의 문제
한편, 이 사건 의석배분조항은 정당이 지역구의석을 정당득표율에 따른 의석보다 더 많이 획득하여 초과의석이 발생한 경우 이로 인하여 발생한 비례성 왜곡을 조정하는 제도를 두고 있지 않다. 정당이 정당득표율에 따른 의석보다 지역구의석을 더 많이 획득한 경우에는 정당의 의석점유가 정당득표에 비례하지 않고 과다대표되었다는 것을 의미한다. 우리나라는 전체 국회의원정수가 증가되지 않는 범위 내에서 비례대표의석을 배분하도록 하고 있기 때문에 초과의석으로 인해 발생한 불비례성을 시정하는 데 한계가 있다. 특히 이 사건 의석배분조항에 따르면, 잔여의석배분은 초과의석이 발생한 정당에게도 이루어지기 때문에 선거의 비례성이 제대로 확보되지 못한다는 지적이 있을 수 있다.
그러나 이 사건 의석배분조항은 지역구의석과 비례대표의석을 연동시키고 있다는 점에서 기존의 병립형 선거제도보다 선거의 비례성을 향상시킨 제도라는 점을 인정할 수 있고, 이 사건 의석배분조항의 잔여의석배분은 연동배분의석 할당이 끝난 후 잔여의석이 있는 경우에 한하여 비례대표선거에서의 정당득표율에 따라 이루어진다. 개정 당시 우리나라의 정치ㆍ사회적 상황이나 선거와 관련된 국민의 의식 등을 고려하여 국회의원정수를 확대하지 않는 범위 내에서 연동형 비례대표제를 도입해야 했던 점 등을 고려하면, 위와 같은 잔여의석배분이 선거의 비례성을 향상시키고자 한 이 사건 의석배분조항의 입법목적과 취지에서 현저히 벗어난 것이라고 보기는 어렵다.
(라) 위성정당의 문제
또한 이 사건 의석배분조항은 지역구의석과 비례대표의석을 연동하여 정당의 득표율에 비례한 의석배분이 이루어질 수 있도록 하고 있기 때문에, 정당이 지역구의석과 비례대표의석의 연동을 차단시키는 선거전략을 택하게 되면 지역구의석과 별도로 비례대표의석을 추가로 얻을 수 있게 되어, 정당득표율과 의석수 사이의 불비례성을 시정하는 효과를 기대하기 어렵게 된다. 지역구선거에서 정당득표율보다 더 많은 의석을 확보할 수 있는 정당은 비례대표선거에만 참여하는 이른바 위성정당을 창당하는 방법으로 지역구의석수와 상관없이 추가로 비례대표의석을 얻을 수 있다. 이러한 이유로 지역기반의 거대 정당의 경우 지역구의석과 비례대표의석의 연동을 차단시키는 선거전략을 택할 유인이 강하게 발생한다. 실제 제21대 국회의원선거에서도 거대 정당의 위성정당이 창당되어 비례대표선거에만 후보자를 추천하는 현상이 발생하였고 이로 인하여 다른 어떤 때보다 양당체제가 심화된 결과를 보여주었다. 따라서 이 사건 의석배분조항이 무력화되지 않고 선거의 비례성을 확보하기 위해서는 위와 같이 연동을 차단시키는 거대 정당의 선거전략을 효과적으로 통제할 수 있는 제도를 마련하는 것이 필요하다.
그러나 그러한 제도가 마련되어 있지 않다는 점만으로 이 사건 의석배분조항 자체가 투표의 성과가치를 왜곡하여 평등선거원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 이 사건 의석배분조항은 개정 전 공직선거법상의 병립형 선거제도보다는 선거의 비례성을 확보할 수 있는 의석배분방법을 규정하여 보다 평등선거원칙에 부합하는 결과를 목표로 하고 있다. 이 사건 의석배분조항에도 불구하고 실제 제21대 국회의원선거에서 선거의 불비례성이 완화되지 못한 것은 거대 정당의 선거전략에 따른 결과이지 이 사건 의석배분조항에 따른 결과로 보기 어렵다.
위성정당과 같은 선거전략을 효과적으로 차단할 수 있는 제도를 마련하는 것이 필요할 수 있겠으나, 이 사건 의석배분조항이 선거의 비례성을 향상시키기 위한 의석배분방법을 규정하고 있고, 이러한 방법이 헌법상 선거원칙에 명백히 위반된다는 사정이 발견되지 않는 이상, 정당의 투표전략으로 인하여 실제 선거에서 양당체제를 고착화시키는 결과를 초래하였다는 이유만으로, 이 사건 의석배분조항이 투표가치를 왜곡하거나 선거의 대표성의 본질을 침해할 정도로 현저히 비합리적인 입법이라고 보기는 어렵다.
(마) 소결
위와 같은 점들을 종합하여 보면, 이 사건 의석배분조항은 지역구의석과 비례대표의석을 연동시킴으로써 선거의 비례성과 투표가치의 평등을 실현하기 위한 규정이므로, 평등선거원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
바. 소결론
따라서 이 사건 의석배분조항은 직접선거원칙과 평등선거원칙에 위배되어 청구인들의 선거권과 피선거권 및 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
6. 결론
그러므로 청구인들의 이 사건 의석배분조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지 1] 청구인 명단
(2019헌마1443)
1. 권○○국선대리인 변호사 김현근
(2020헌마134)
2. 박○○국선대리인 변호사 이석호
(2020헌마449)
3. 허○○
4. ○○당(변경 전 명칭: □□당)대표자 권한대행 송○○
청구인 3, 4의 대리인 법무법인 케이씨엘
담당변호사 박홍우, 송인원
(2021헌마9)
5. 배○○
6. 오○○
청구인 5, 6의 국선대리인 변호사 박진철
[별지 2] 청구인명단
(2020헌마16)
1. ～ 108. 강○○ 외 107인
위 청구인들의 대리인 법무법인 대한중앙
담당변호사 조기현, 신예원
[별지 3] 관련조항
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제20조(선거구) ① 대통령 및 비례대표국회의원은 전국을 단위로 하여 선거한다.
② 비례대표시ㆍ도의원은 당해 시ㆍ도를 단위로 선거하며, 비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원은 당해 자치구ㆍ시ㆍ군을 단위로 선거한다.
③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.
④ 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 관할구역을 단위로 하여 선거한다.
공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)
제21조(국회의 의원정수) ② 하나의 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 한다.
제188조(지역구국회의원당선인의 결정ㆍ공고ㆍ통지) ① 지역구국회의원선거에 있어서는 선거구선거관리위원회가 당해 국회의원지역구에서 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정한다. 다만, 최고득표자가 2인 이상인 때에는 연장자를 당선인으로 결정한다.
제189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정ㆍ공고ㆍ통지) ① 중앙선거관리위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당(이하 이 조에서 “의석할당정당”이라 한다)에 대하여 비례대표국회의원의석을 배분한다.
1. 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당
2. 임기만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 정당
③ 제2항의 비례대표국회의원선거 득표비율은 각 의석할당정당의 득표수를 모든 의석할당정당의 득표수의 합계로 나누어 산출한다.
④ 중앙선거관리위원회는 제출된 정당별 비례대표국회의원후보자명부에 기재된 당선인으로 될 순위에 따라 정당에 배분된 비례대표국회의원의 당선인을 결정한다.
⑤ 정당에 배분된 비례대표국회의원의석수가 그 정당이 추천한 비례대표국회의원후보자수를 넘는 때에는 그 넘는 의석은 공석으로 한다.