【판시사항】

[1] 지방의회의 조사·감사를 위해 채택된 증인의 불출석·증언거부시 부과할 과태료의 하한을 조례로 정한 것이 지방자치법에 위반되는지 여부(소극)
[2] 지방의회의 조사·감사를 위해 채택된 증인의 불출석 등에 대한 과태료를 그 사회적 신분에 따라 차등 부과할 것을 규정한 조례의 효력(무효)

【판결요지】

[1]
지방자치법 제36조 제5항은 증인의 불출석 또는 증언거부의 경우에 500만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하고 있고,
같은법시행령 제17조의4 제4항은
법 제36조 제5항의 규정에 의한 과태료의 부과기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정함으로써 조례가 과태료의 하한을 정할 수 있도록 규정하고 있으며,
법 제36조 제7항은 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항과
제4,
5항의 선서·증언·감정에 관한 절차를 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는데 위 감사 또는 조사에 필요한 사항에는 과태료 부과의 구체적인 기준을 정하는 것도 포함된다고 할 것이므로, 조례로 과태료 부과의 기준을 정할 수 있도록 규정한
위 시행령 제17조의4 제4항은
법 제36조의 위임을 받아 제정된 것으로서 유효하고, 따라서 위 시행령에 근거하여 과태료 부과의 하한을 정한 조례안을 가리켜 법률의 위임 없이 법률보다 더 무거운 제재를 정한 무효의 조례라고는 볼 수 없다.

[2] 조례안이 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 출석요구를 받은 증인이 5급 이상 공무원인지 여부, 기관(법인)의 대표나 임원인지 여부 등 증인의 사회적 신분에 따라 미리부터 과태료의 액수에 차등을 두고 있는 경우, 그와 같은 차별은 증인의 불출석이나 증언거부에 대하여 과태료를 부과하는 목적에 비추어 볼 때 그 합리성을 인정할 수 없고 지위의 높고 낮음만을 기준으로 한 부당한 차별대우라고 할 것이어서 헌법에 규정된 평등의 원칙에 위배되어 무효이다.

【참조조문】

[1]

지방자치법 제15조
,

제36조 제5항
,

지방자치법시행령 제17조의4 제4항

[2]

헌법 제11조
,

지방자치법 제15조
,

제36조 제5항
,

지방자치법시행령 제17조의4 제4항

【참조판례】

[1]

대법원 1995. 6. 30. 선고 93추76 판결(공1995하, 2611),


대법원 1995. 6. 30. 선고 93추113 판결(공1995하, 2618)

【전문】

【원고】

인천광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 이웅행)

【피고】

인천광역시 남구의회

【변론종결】

1997. 1. 21.

【주문】

피고가 1996. 11. 14.에 한 인천광역시남구의회행정사무감사및조사에관한조례 중 개정조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 이 사건 재의결의 경위
갑 제1 내지 4호증의 각 1, 2, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 1996. 9. 24. 제44회 임시회의에서 인천광역시남구의회행정사무감사및조사에관한조례 중 개정조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 같은 달 30. 원고에게 이송하였고, 인천광역시장의 재의요구지시에 따라 원고는 같은 해 10. 18. 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 11. 14. 제46회 임시회의에서 종전과 같은 내용으로 재의결하여 의결사항이 확정된 사실, 이 사건 조례안은 제9조에 제5항을 신설한 것으로서, 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 출석요구를 받은 구청장 또는 관계공무원 및 그 사무에 관계되는 자가 정당한 이유 없이 출석하지 아니하거나 증언 또는 진술을 거부한 때에 구청장이 부과할 수 있는 과태료의 범위를 구분하여, 관계공무원 중 간부급 공무원(5급 이상)에 대하여는 450만 원 이상 500만 원 이하, 계장 및 실무담당자에 대하여는 350만 원 이상 400만 원 이하로, 그 사무에 관계되는 자 중 기관(법인)의 대표 및 임원에 대하여는 450만 원 이상 500만 원 이하, 실무담당자에 대하여는 350만 원 이상 400만 원 이하로 각 규정한 사실을 인정할 수 있다.
 
2.  위 조례안의 무효 여부에 대한 판단 
가.  원고는 먼저 지방자치법(이하 법이라 한다) 제36조 제5항은 증인의 불출석 또는 증언거부의 경우에 500만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하여 과태료의 상한만 규정하고 있을 뿐 하한은 규정하지 않고 있음에도 이 사건 조례안은 과태료의 하한을 규정함으로써 과태료에 관하여 법률보다 더 무거운 제재를 정하고 있으니, 위 조례안은 법 제36조 제5항에 위반된다고 주장한다.
그러나, 지방자치법시행령(이하 시행령이라 한다) 제17조의4 제4항은 법 제36조 제5항의 규정에 의한 과태료의 부과기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정함으로써 조례가 과태료의 하한을 정할 수 있도록 규정하고 있고, 법 제36조 제7항은 지방의회의 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항과 제4, 5항의 선서·증언·감정에 관한 절차를 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는데 위 감사 또는 조사에 필요한 사항에는 과태료 부과의 구체적인 기준을 정하는 것도 포함된다고 할 것이므로 ( 당원 1995. 6. 30. 선고 93추76 판결, 같은 날 선고 93추113 판결 등 참조), 조례로 과태료 부과의 기준을 정할 수 있도록 규정한 위 시행령 제17조의4 제4항은 법 제36조의 위임을 받아 제정된 것으로서 유효하고, 따라서 위 시행령에 근거하여 과태료 부과의 하한을 정한 이 사건 조례안을 가리켜 법률의 위임 없이 법률보다 더 무거운 제재를 정한 무효의 조례라고는 볼 수 없다 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유가 없다.
 
나.  그러나, 법 제36조 제5항이 불출석 또는 증언거부를 한 증인에 대하여 과태료를 부과하도록 한 목적은 증인의 지방의회에의 자발적인 출석과 증언을 유도함과 동시에 불출석하거나 증언을 거부한 증인에 대하여 제재를 가함으로써 지방의회의 조사 및 감사활동의 원할한 수행을 도모하기 위한 데 있다 할 것이므로, 과태료의 액수는 출석과 증언을 요구하게 된 당해 조사 및 감사활동의 중요성, 그 조사 및 감사활동에 있어서 그 증인이 차지하는 비중 및 관련의 정도, 불출석과 증언거부가 지방의회의 조사 및 감사활동에 지장을 초래한 정도, 그 불출석의 횟수나 증언거부의 정도 등에 의하여 구체적으로 양정되어야 할 것이고, 단순히 불출석하거나 증언을 거부한 자의 신분이나 지위가 높다는 사실만으로 일률적으로 보다 무거운 과태료의 제재를 가하여야 할 합리적인 근거는 없다고 할 것이다.
그런데도 이 사건 조례안은 증인이 5급 이상 공무원인지 여부, 기관(법인)의 대표나 임원인지 여부 등 증인의 사회적 신분에 따라 미리부터 과태료의 액수에 차등을 두고 있는바, 위와 같은 차별은 증인의 불출석이나 증언거부에 대하여 과태료를 부과하는 목적에 비추어 볼 때 그 합리성을 인정할 수 없고 지위의 높고 낮음만을 기준으로 한 부당한 차별대우라고 할 것이어서 헌법에 규정된 평등의 원칙에 위배된다 할 것이므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
 
3.  그렇다면 이 사건 조례안이 과태료의 하한을 정하고 있다는 점만으로는 이를 위법하다고 할 수 없지만, 사회적 신분이나 지위의 고하에 따라 과태료의 금액에 차등을 두고 있는 점에 있어서는 헌법의 평등의 원칙에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 그 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.