도로교통법 제44조 제2항 위헌소원
【판시사항】
가. 구 도로교통법 제44조 제2항 중 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】
가. 심판대상조항의 문언과 입법취지, 도로교통법의 입법목적, 도로교통법 관련 규정, 음주운전이 초래하는 위험성과 폐해 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’란 음주운전을 제지하지 않고 방치할 때 초래될 도로교통상 안전에 대한 침해 또는 위험을 미리 방지하기 위해 필요한 경우를 의미함을 충분히 알 수 있다. 심판대상조항은 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이라면 그 내용을 예측할 수 있으므로 불명확하다고 할 수 없고, 법을 해석하고 집행하는 기관이 이를 자의적으로 해석하거나 집행할 우려도 크지 않다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.
나. 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하는 행위는 그 자체로 운전자 자신은 물론 다른 운전자, 보행자, 기타 도로상ㆍ도로변의 사람들의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 심각한 손해를 초래할 수 있는 위험을 내포하고 있고, 일단 위험이 발생하면 그에 대처할 여지없이 위해가 현실화되어 버리는 경우가 많은데, 자동차를 정지시키지 않고서는 자동차를 운전하는 자의 주취 상태를 제대로 파악할 수 없으므로, 경찰공무원이 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 주행 중인 자동차를 정지시켜 운전자의 주취 여부를 확인할 필요성이 큰 점, 심판대상조항은 음주단속 시간이나 장소 등 그 절차나 방법을 구체적으로 규정하고 있지는 않으나, 경찰공무원의 음주단속이 일반예방적 효과와 실효성을 갖기 위해서는 불시의 시간과 장소에서 불특정 다수를 대상으로 이루어져야 할 필요가 있는 점 등을 고려하면, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
【심판대상조문】
구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제44조 제2항 중 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 관한 부분
【참조조문】
헌법 제10조
구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제44조 제1항, 제148조의2 제1항 제2호ㆍ제2항 제3호
도로교통법 부칙(2018. 3. 27. 법률 제15530호) 제1조 제2호
【참조판례】
가. 헌재 2004. 1. 29. 2002헌마293, 판례집 16-1, 146, 150-151헌재 2016. 11. 24. 2015헌바218, 판례집 28-2하, 221, 227-228헌재 2019. 8. 29. 2014헌바212등, 판례집 31-2상, 109, 121-122
나. 헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245, 264-265헌재 2004. 1. 29. 2002헌마293, 판례집 16-1, 146, 150-152
【전문】
【당 사 자】
청 구 인박○○
대리인 변호사 노희범 외 1인
당해사건수원지방법원 2018고정1182 도로교통법위반(음주운전)
【주 문】
구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제44조 제2항 중 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2018. 5. 14. 혈중알코올농도 0.068%의 술에 취한 상태로 승용차량을 운전하였다는 공소사실로 약식기소되어 2018. 7. 18. 벌금 100만 원의 약식명령을 발령받았다(수원지방법원 2018고약10302).
나. 청구인은 이에 불복하여 정식재판을 청구하는 한편(수원지방법원 2018고정1182) 그 소송 계속 중 도로교통법 제44조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2019초기270), 당해 사건 법원은 2019. 2. 13. 청구인에게 벌금 100만 원을 선고함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2019. 3. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 한편, 청구인은 당해 사건 법원의 유죄판결에 대하여 항소하였으나 2019. 6. 19. 기각되었고(수원지방법원 2019노1307), 2019. 9. 25. 상고도 기각되어 위 판결이 그대로 확정되었다(대법원 2019도9628).
2. 심판대상
청구인은 도로교통법 제44조 제2항 전부에 대하여 심판을 청구하였으나, 위 조항 중 ‘술에 취한 상태에서 자동차등을 운전하였다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 운전자가 술에 취하였는지를 호흡조사로 측정할 수 있다’고 규정한 부분에 대하여는 전혀 다투고 있지 아니하므로 이 부분은 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제44조 제2항 중 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것)
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ② 경찰공무원은 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하거나 제1항을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등을 운전하였다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 운전자가 술에 취하였는지를 호흡조사로 측정할 수 있다. 이 경우 운전자는 경찰공무원의 측정에 응하여야 한다.
[관련조항]
구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것)
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다)을 운전하여서는 아니 된다.
제148조의2(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 1년 이상 3년 이하의 징역이나 500만 원 이상 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 술에 취한 상태에 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 사람으로서 제44조 제2항에 따른 경찰공무원의 측정에 응하지 아니한 사람
② 제44조 제1항을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등을 운전한 사람은 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다.
3. 혈중알콜농도가 0.05퍼센트 이상 0.1퍼센트 미만인 사람은 6개월 이하의 징역이나 300만 원 이하의 벌금
도로교통법 부칙(2018. 3. 27. 법률 제15530호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 다음 각 호의 개정규정은 각 호의 구분에 따른 날부터 시행한다.
2. 제34조의3, 제44조, 제47조, 제48조, 제50조 제1항ㆍ제2항ㆍ제4항ㆍ제8항, 제53조, 제67조, 제93조 제1항, 제98조의2, 제148조의2 제1항, 제156조 제1호ㆍ제11호ㆍ제12호, 제160조 제2항 제2호, 제161조 제1항 제2호, 법률 제14911호 도로교통법 일부개정법률 제73조 제1항 제3호의2: 공포 후 6개월이 경과한 날(제44조, 제47조, 제48조, 제148조의2 제1항, 제156조 제1호 중 노면전차의 도입에 관한 사항은 공포 후 1년이 경과한 날)
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항이 정하는 음주단속의 요건인 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’의 의미가 불명확하여 법 집행자에 의하여 자의적으로 해석될 여지가 크므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위배된다.
나. 음주단속의 절차나 방법을 법률이나 하위법령에 규정하는 등으로 단속과정에서의 위험 발생과 운전자의 자유 제한을 최소화할 수 있음에도, 심판대상조항은 음주단속의 요건을 지나치게 광범위하게 규정하여 사실상 경찰공무원의 자의적 판단에 따라 음주단속이 이뤄질 우려가 크다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
(1) 죄형법정주의의 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 형벌법규의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐만 아니라, 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨지게 되므로 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 더 이상 실현될 수 없기 때문이다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하더라도 입법자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니다. 즉 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도, 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성원칙에 반드시 배치되는 것이라고 볼 수는 없고, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람으로 하여금 그 적용 대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지를 충분히 알 수 있도록 규정되어 있다면 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 보아야 한다. 그렇게 보지 않으면 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 될 것이기 때문이다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌가2; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바218 참조). 그리고 형벌규정에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌가29; 헌재 2019. 8. 29. 2014헌바212등; 헌재 2022. 6. 30. 2018헌바515 참조).
(2) 사전적으로 ‘교통’은 자동차ㆍ기차ㆍ배ㆍ비행기 따위를 이용하여 사람이 오고가거나 짐을 실어 나르는 일을, ‘안전’은 위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없음 또는 그런 상태를, ‘위험’은 해로움이나 손실이 생길 우려가 있음 또는 그런 상태를, ‘방지’는 어떤 일이나 현상이 일어나지 못하게 막음을 각 의미한다. 이처럼 청구인이 불명확하다고 주장하는 ‘교통의 안전’과 ‘위험방지’는 사전적으로 그 의미가 분명할 뿐만 아니라 일상생활에서 흔히 사용되는 용어들이다. 나아가 이들 용어는 도로교통법상 여러 조항에서 널리 사용되고 있다(제3조, 제6조, 제9조, 제14조, 제17조 내지 제19조, 제22조, 제31조 내지 제33조, 제35조, 제39조, 제41조, 제47조, 제54조, 제58조, 제67조, 제72조 등).
도로교통법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다(제1조). 자동차는 ‘달리는 흉기’로서의 속성을 지니고 있으며, 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하는 행위는 그 자체로 운전자 자신은 물론 다른 운전자, 보행자, 기타 도로상ㆍ도로변의 사람들의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 심각한 손해를 초래할 수 있는 위험을 내포하고 있다. 이에 따라 도로교통법은 음주운전과 관련된 여러 가지 행위들에 관하여 상세한 규제를 가하고 그 위반행위를 처벌하고 있다(헌재 2004. 1. 29. 2002헌마293 참조). 이 같은 음주운전의 특성상 위와 같은 침해는 일순간에 일어나므로, 음주운전으로 인한 구체적 위험이 현실화되기 이전 단계에서 잠재적인 위험을 사전에 미리 차단할 필요성이 크다. 심판대상조항은 이러한 잠재적인 위험까지도 미연에 방지하고 제거하고자 경찰공무원이 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 운전자가 술에 취하였는지를 호흡조사로 측정할 수 있고, 이 경우 운전자는 경찰공무원의 측정에 응하여야 한다고 규정하고 있다.
심판대상조항의 문언과 입법취지, 도로교통법의 입법목적, 도로교통법 관련 규정, 음주운전이 초래하는 위험성과 폐해 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우’란 음주운전을 제지하지 않고 방치할 때 초래될 도로교통상 안전에 대한 침해 또는 위험을 미리 방지하기 위해 필요한 경우를 의미함을 충분히 알 수 있다.
심판대상조항은 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이라면 그 내용을 예측할 수 있으므로 불명확하다고 할 수 없고, 법을 해석하고 집행하는 기관이 이를 자의적으로 해석하거나 집행할 우려도 크지 않다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.
나. 일반적 행동자유권 침해 여부
심판대상조항은 운전자에게 경찰공무원의 음주측정 요구에 응할 의무를 부과함으로써 음주측정 요구에 응하지 않을 자유, 즉 일반적 행동의 자유를 제한하는바(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 운전자인 청구인의 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 도로에서 음주운전으로 인해 일어나는 교통상의 개별적ㆍ구체적인 위험뿐만 아니라 잠재적인 위험까지도 미연에 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 경찰공무원이 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 운전자가 술에 취하였는지를 호흡조사로 측정할 수 있도록 하고, 운전자에게는 경찰공무원의 측정에 응할 의무를 부과하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이다.
(2) 피해의 최소성
오늘날 자동차를 운전하는 행위는 일상생활에서 뗄 수 없는 보편적 행위가 되었지만 여전히 자동차는 ‘달리는 흉기’로서의 속성을 지니고 있으며, 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하는 행위는 그 자체로 운전자 자신은 물론 다른 운전자, 보행자, 기타 도로상ㆍ도로변의 사람들의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 심각한 손해를 초래할 수 있는 위험을 크게 내포하고 있다. 자동차는 보행자와는 달리 고속으로 달리기 때문에 교통안전에 대한 위험상황은 순식간에 발생하고, 일단 위험이 발생하면 운전자 자신은 물론이고 경찰관 등 교통관련자가 미처 그에 대처할 여지없이 위해가 현실화되어 버리는 경우가 많다. 자동차를 정지시키지 않고서는 자동차를 운전하는 자의 주취 상태를 제대로 파악할 수 없으므로, 음주운전으로 인해 일어날 수 있는 잠재적인 위험을 미연에 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위해서는 경찰공무원이 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 주행 중인 자동차를 정지시켜 운전자의 주취 여부를 확인할 필요성이 크다(헌재 2004. 1. 29. 2002헌마293 참조).
심판대상조항은 음주단속 시간이나 장소 등 음주단속의 절차나 방법을 구체적으로 규정하고 있지는 않다. 그러나 음주운전은 드러나지 않은 위법행위의 비율이 높다는 특성이 있는 만큼 경찰공무원의 음주단속이 일반예방적 효과와 실효성을 갖기 위해서는 불시의 시간과 장소에서 불특정 다수를 대상으로 이루어져야 할 필요가 있다. 언제, 어디에서 음주측정을 요구받을지 예측하기 어려워 운전자들로 하여금 애초에 음주운전의 시도 자체를 포기하게 하는 효과가 있기 때문이다. 통신기술을 이용하여 실시간으로 음주단속정보를 공유하면서 단속을 회피하려는 운전자들이 나타남에 따라 음주단속에 현실적인 어려움이 증가하고 있는 상황도 고려할 필요가 있다. 따라서 도로교통법상 경찰공무원의 음주단속이 허용되는 장소나 시간 등 음주단속의 절차나 방법을 구체적으로 열거하는 방안이 심판대상조항과 동등하거나 유사한 효과를 가진다고 보기 어렵다. 다만 개별 사안에서 이루어진 음주단속행위가 그 방법이나 과정에 비추어 과잉조치에 해당하는지 여부가 문제될 수는 있으나, 이는 개별적ㆍ구체적인 음주단속행위의 문제일 뿐 심판대상조항 자체의 문제는 아니다.
그 밖에 심판대상조항은 편이성이 높은 호흡측정 방법으로 음주측정을 하도록 규정하여 단속현장에서 짧은 시간 내에 간단히 실시한 후 측정결과까지 바로 알 수 있도록 함으로써 운전자의 기본권 제한을 최소화하고 있다.
그렇다면 교통질서 유지의 책임자인 경찰공무원으로 하여금 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 운전자의 주취 여부를 호흡조사로 측정할 수 있도록 하고, 이 경우 운전자는 경찰공무원의 측정에 응하여야 한다고 규정한 심판대상조항이 운전자의 기본권을 과도하게 제한한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 피해의 최소성에 반하지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항은 도로에서 음주운전으로 인해 일어나는 교통상의 개별적ㆍ구체적인 위험뿐만 아니라 잠재적인 위험까지도 미연에 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것으로서 이는 대단히 중대한 공익이다. 반면 심판대상조항에 따른 음주단속으로 인해 운전자가 받는 불이익은 교통체증으로 인한 약간의 시간적 손실, 주관적ㆍ정서적 불쾌감 정도에 불과하다(헌재 2004. 1. 29. 2002헌마293 참조). 이처럼 청구인과 같은 운전자들이 제한받는 사익의 정도가 공익에 비하여 크다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 반하지 아니한다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미